Arztstrafrecht - Approbation  

Arztstrafrecht - Berufs- und vertragsarztrechtliche Konsequenzen nach dem Strafverfahren*

von Rechtsanwalt und Fachanwalt für Strafrecht Markus Schmuck und Rechtsanwalt Dominik Huber  - Stand 11/2011

I. Einführung

In allen Strafverfahren in denen Ärzte als Beschuldigte oder Angeklagte betroffen sind, müssen neben der rein strafrechtlichen Betreuung durch den Strafverteidiger auch stets die berufs- und vertragsärztlichen Folgen in die Beratung mit aufgenommen werden. So würde es der Mandant, nach abgeschlossenem Strafverfahren, nicht als erfreulich wahrnehmen, wenn er seine Approbation oder seine vertragsärztliche Zulassung verlöre ohne dass er dieses Ergebnis in seine Bewertungsanalyse im Strafverfahren mit eingebunden hätte.

Der nachfolgende Artikel soll einen Einblick in die berufs- und vertragsärztlichen Konsequenzen geben.

II Approbation

1. Grundlagen

§ 3 I S.1 Nr. 2 BÄO regelt, dass die Approbation zu erteilen ist, wenn der Antragssteller „sich nicht eines Verhaltens schuldig gemacht hat, aus dem sich seine Unwürdigkeit oder Unzuverlässigkeit zur Ausübung des ärztlichen Berufs ergibt“. § 5 II S. 1 BÄO wiederum bestimmt, dass „Die Approbation zu widerrufen (ist), wenn nachträglich die Voraussetzung nach § 3 I Satz 1 Nr. 2 weggefallen ist“. § 5 II S. 1 BÄO sieht somit den zwingenden Widerruf der Approbation vor, wenn nach deren Erteilung die Voraussetzung nach § 3 I S.1 Nr. 2 BÄO weggefallen ist, also wenn sich aufgrund eines Verhaltens des Arztes nach Erteilung der Approbation dessen Unzuverlässigkeit oder Unwürdigkeit zur Ausübung des ärztlichen Berufs ergibt. Beim Widerruf der Approbation im Sinne eines begünstigenden Verwaltungsaktes handelt es sich um einen Eingriff in die durch Art. 12 I 1 GG verfassungsrechtlich gewährleistete Freiheit der Berufswahl.

Eine Approbation kann nur insgesamt und nicht – auch nicht unter Auflagen – teilweise  widerrufen werden. Und da das Berufsverbot zugleich in die private und familiäre Existenz eingreift und die Lebensentwürfe der Betroffenen für immer zu Nichte machen kann, muss ein solcher Eingriff im Sinne der Drei-Stufen-Theorie des Bundesverfassungsgerichts geeignet, erforderlich und verhältnismäßig sein, um das wichtige Gemeinschaftsgut der Gesundheitsversorgung des einzelnen Patienten und der Bevölkerung zu schützen. Aus dem Gewicht, das der Gesetzgeber der Würdigkeit und Zuverlässigkeit für die Ausübung des ärztlichen Berufs beigemessen hat, erklärt sich andererseits, dass bei Wegfall der Voraussetzungen des § 3 I  S.1 Nr. 2 BÄO die zuständige Behörde die Approbation widerrufen muss.

Die Begriffe Unwürdigkeit und Unzuverlässigkeit haben jeweils eine eigenständige Bedeutung. Der wesentliche Unterschied zwischen beiden Tatbestandsmerkmalen ist ein zeitlicher.

Die Unwürdigkeit betrifft einen in der Vergangenheit abgeschlossenen Zeitraum – i.d.R. also die vorgeworfenen Straftaten. Unwürdig im Sinne des § 3 I Nr. 2 BÄO ist der Arzt, der durch sein Verhalten das zur Ausübung des ärztlichen Berufes erforderliche Ansehen und Vertrauen bei der Bevölkerung nicht besitzt. Unzuverlässig im Sinne des § 3 I Nr. 2 BÄO ist der Arzt, der nach seiner Gesamtpersönlichkeit keine ausreichende Gewähr für eine ordnungsgemäße Berufsausübung bietet. Das Kriterium der Unzuverlässigkeit verlangt eine Prognose, ob die zur Unzuverlässigkeit führendes Verhalten auch in der Zukunft zu besorgen ist.  Hierfür müssen Tatsachen die Annahme rechtfertigen, der Arzt werde in Zukunft seine berufsspezifischen Pflichten nicht beachten. Es kommt auf das persönliche umfassende Gesamtbild des Arztes an.

Jedes dieser beiden Merkmale kann bereits für sich zum Widerruf der Approbation führen. Wird der Widerruf jedoch auf eine Gesamtwürdigung aus angeblicher Unzuverlässigkeit und Unwürdigkeit des Arztes gestützt, so ist eine Aufhebung der Maßnahme nur möglich, wenn sich der Rechtsbehelf auf beide Tatbestandsmerkmale bezieht. Die Frage der Unwürdigkeit und Unzuverlässigkeit zur Ausübung des ärztlichen Berufs beurteilt sich dabei nicht ausschließlich in Orientierung an dem unmittelbaren Arzt-Patientenverhältnis im engeren Sinne. Denn der Anwendungsbereich des § 3 I  S.1 Nr. 2 BÄO erstreckt sich nicht nur auf den Kernbereich der ärztlichen Tätigkeit, sondern erfasst darüber hinaus alle berufsbezogenen Handlungen und Unterlassungen und, abhängig von der Schwere des Delikts, auch Straftaten außerhalb des beruflichen Wirkungskreises.

Unzuverlässigkeit und Unwürdigkeit können dementsprechend auch Folge von Straftaten und Verfehlungen sein, die nicht unmittelbar die ärztlichen Pflichten gegenüber Patienten betreffen. Bei der Beurteilung ist auf die Umstände im Zeitpunkt des Abschlusses des Verwaltungsverfahrens abzustellen. Je mehr eine Tat jedoch als berufsbezogen zu werten ist, als desto gravierender wird der Verstoß regelmäßig angesehen.

Ob sich ein Arzt unzuverlässig oder unwürdig in der Art verhalten hat, dass er seinen Beruf nicht weiter ausüben kann, ist stets eine Frage des Einzelfalls. (Aktuelles Beispiel zur Einschätzung: ein Chefarzt einer Münchner Klinik war wegen Vorteilsannahme, Untreue und Betrugs zu einer Freiheitsstrafe von elf Monaten und einer Geldstrafe von 330 Tagesätzen zu je 120 Euro verurteilt worden. Er hatte mit Spendengeldern pharmazeutischer Unternehmen für sein Forschungsinstitut mit Kenntnis der Sponsoren sowohl Betriebsausflüge als auch seinen 60. Geburtstag finanziert. Dem folgte der Widerruf der Approbation.

Gegenstand weiterer Fälle unwürdigen Verhaltens sind regelmäßig Falschabrechnungen zu Lasten der gesetzlichen Krankenversicherung, Versicherungsbetrug mit Unfallfahrzeugen unter Inkaufnahme der Schädigung anderer Verkehrsteilnehmer oder der Handel mit Betäubungsmitteln.

2. Verwertung der im Strafverfahren gewonnenen Erkenntnisse:

Nach § 24 I VwVfG bzw. § 86 I VwGO ermitteln die Behörde und das Verwaltungsgericht den Sachverhalt von Amts wegen, wobei sie die Art und Umfang der Ermittlungen selbst bestimmen. Hat in Bezug auf das Verhalten, aus dem sich die Unwürdigkeit bzw. Unzuverlässigkeit des Arztes ergibt, ein Strafverfahren stattgefunden, so ist die Approbationsbehörde berechtigt, die Strafakten im Wege des Urkundsbeweises zu verwerten und die im Strafverfahren gewonnenen Erkenntnisse im Wege einer eigenen Würdigung zu unterziehen, ob sie auch einen Widerruf der Approbation rechtfertigen. Eine Bindung der Approbationsbehörde an die Ermittlungsergebnisse besteht nicht. Dies bedeutet allerdings nicht, dass die Approbationsbehörde die (für den Betroffenen nachteilige) Feststellungen in einem Strafurteil ihrer Entscheidung nicht zugrunde legen dürfte, wenn sich keine Anhaltspunkte für deren Unrichtigkeit ergeben. Die für die Überzeugungsbildung des Strafgerichts entscheidende Hauptverhandlung ist insoweit grundsätzlich nicht wiederholbar. Dies gilt auch bzw. gerade in Fällen einer strafgerichtlichen Verurteilung aufgrund von Indizien. Es ist dann Sache des Betroffenen, substantiiert seine Einwendungen gegen die nach seiner Meinung fehlerhaften Feststellungen im Strafurteil bereits im Strafprozess mit den dafür vorgesehenen Rechtsbehelfen geltend zu machen. Macht er davon keinen Gebrauch, muss er die strafgerichtlich getroffenen Feststellungen auch im Verwaltungsverfahren gegen sich gelten lassen. Gerade bei einem - rechtskräftigen - Strafbefehl werden die enthaltenen tatsächlichen und rechtlichen Feststellungen regelmäßig zur Grundlage einer behördlichen Entscheidung über den Approbationswiderruf gemacht. Auch mit dem Einwand, er habe einen Strafbefehl nur akzeptiert, um eine öffentliche Hauptverhandlung zu verhindern, wird der Betroffene regelmäßig nicht gehört. Erfahrungsgemäß wird die Approbationsbehörde nur ganz selten eigene fundierte Ermittlungen anstellen um die vorliegenden strafrechtlichen Ermittlungsergebnisse zu überprüfen.

Der Approbationsbehörde fehlen für entsprechende Ermittlungen bereits die rechtlichen Möglichkeiten, weil z.B. nach § 26 III 1 VwVfG keine allgemeine Aussagepflicht für Zeugen besteht. Außerdem wird angenommen, dass die Sachaufklärung regelmäßig durch Zeitablauf erschwert ist. Insbesondere im Falle einer anwaltlichen Vertretung im Strafverfahren wird zudem unterstellt, dass dem Arzt auch die hieraus erwachsenen berufsrechtlichen Folgen bekannt waren.

Die Behörde darf also die im Ermittlungs- / Strafverfahren gewonnenen Zeugenaussagen und Ermittlungsergebnisse dahingehend aus- bzw. bewerten, ob die Tatvorwürfe im Kern zutreffen und – ggfs. zusammen mit anderen Vorwürfen – hinreichende Schlussfolgerungen für das Vorliegen einer Unwürdigkeit oder Unzuverlässigkeit zulassen.

3. Berufsgerichtliches Verfahren - Verstoß gegen die Berufsordnung

Maßstab für das berufsgerichtliche Verfahren sind die jeweiligen landesrechtlichen Berufsordnungen. Das Berufsgericht kann gegen einen Arzt, der sich rechtswidrig hält, folgende Sanktionen aussprechen:

• Verwarnungen
•  Verweis
•  Geldbuße
•  Entziehung des aktiven und passiven Wahlrechts zu den Gremien auf bestimmte Dauer
•  Feststellung der Berufsunwürdigkeit.

Voraussetzung für die Einleitung eines berufsgerichtlichen Verfahrens ist eine berufsunwürdige Handlung. Berufsunwürdig ist eine Handlung, mit welcher schuldhaft gegen Pflichten verstoßen wird er, die einem Arzt zur Wahrung des Ansehens seines Berufes obliegen. Ein berufsrechtliches Verfahren beginnt in der Regel damit, dass die Ärztekammer von einer berufsunwürdigen Handlungskenntnis erlangt. Die Entscheidung, ob berufsgerichtliche Vorermittlungen als Vorstufe zum berufsgerichtlichen Verfahren eingeleitet werden, trifft der Vorstand der Ärztekammer.

Im Rahmen von berufsgerichtlichen Vorermittlungen hat der Arzt Gelegenheit, zu dem der Ärztekammer bekannt gewordenen Sachverhaltsstellung zu nehmen und seine Rechtsauffassung vorzutragen. Es steht dem Arzt frei, ob er sich im Rahmen der berufsgerichtlichen Vorermittlungen zur Sache einlässt oder nicht. Dem betroffenen Arzt steht ein Akteneinsichtsrecht in die Ermittlungsunterlagen zu. Nach Abschluss der Vorermittlungen entscheidet der Vorstand der Landesärztekammer, ob die Ermittlungen eingestellt werden oder ob ein Berufsgerichtsverfahren beantragt wird. Bei Entscheidung für ein Antrag, ergeht eine Antragsschrift der Landesärztekammer an das Berufsgericht.

Ist oder war eine berufsunwürdige Handlung Gegenstand eines Strafverfahrens, scheidet allerdings regelmäßig nach dem Grundsatz der unzulässigen Doppelbestrafung (ne bis in idem) eine zusätzliche berufsrechtliche Ahndung wegen desselben Vorganges aus, es sei denn, es besteht eine so genannter berufsrechtlicher Überhang. Dies ist dann der Fall, wenn die strafrechtliche Verurteilung nicht die ebenfalls verwirklichten berufsrechtlichen Verstöße abdeckt, so dass eine berufsrechtliche Sanktion erforderlich ist, um das Kammermitglied zur Erfüllung seiner berufsrechtlichen Pflichten anzuhalten.

II. Vertragsarztrechtliche Problemstellungen

1. Disziplinarverfahren

Neben dem Strafverfahren und den berufsgerichtlichen Verfahren gibt es das Disziplinarverfahren. Es betrifft Ärzte, die in das Vertragsarztsystem der gesetzlichen Krankenversicherung eingebunden sind. Mit der Einbindung sind die Ärzte Mitglieder der Kassenärztlichen Vereinigung. Mit der Einrichtung der Kassenärztlichen Vereinigung gibt diese sich eine Satzung, in der das Disziplinarverfahren gegen die Mitglieder geregelt ist.

Zweck des Disziplinarrechts ist es, die Ordnung und Integrität der vertragsärztlichen Versorgung zu sichern. Die Mittel dazu sind die verschiedenen Disziplinarmaßnahmen. Diese Maßnahmen haben - anders als die Kriminalstrafe - keinen Vergeltungs- oder Sühnecharakter. Die Maßnahmen sollen den Vertragsarzt vielmehr nur zur korrekten Erfüllung seiner Pflichten anhalten (Spezialprävention) und andere von ähnlichem Tun abschrecken (Generalprävention). Disziplinarmaßnahme und Kriminalstrafe unterscheiden sich daher wesentlich. Die Maßnahme des Disziplinarausschusses verliert daher auch ihre Wirkung, sobald der Vertragsarzt aus der vertragsärztlichen Versorgung ausgeschieden ist (z.B. Zulassungsverzicht oder -entziehung), da dann die Maßnahme ihre Funktion (Anhalten des Arztes zur Erfüllung seiner vertragsärztlichen Pflichten) nicht mehr erfüllen kann. Dies gilt allerdings nicht für die Geldbuße; sie ist auch nach der Zulassungsbeendigung zu bezahlen.

2. Entziehungsverfahren

Eine Entziehung der Kassenarztzulassung rückt erst ins Blickfeld, wenn wegen der Schwere des Verstoßes künftig trotz disziplinarrechtlicher Maßregelung ein ordnungsgemäßes Verhalten nicht mehr gewährleistet ist und ein Verbleiben des Arztes im System der vertragsärztlichen Versorgung nicht mehr zumutbar ist. Die Zulassung ist demnach zu entziehen, „wenn nicht ein geringeres Mittel als die Entziehung als ausreichend anzusehen wäre, den Vertragsarzt nachhaltig zur Erfüllung seiner kassenärztlichen Pflichten anzuhalten“. Hat der Vertragsarzt seine kassenärztlichen Pflichten aufs Gröblichste verletzt, setzt die Entziehung keine weiteren Tatbestandsmerkmale voraus als die „gröbliche Pflichtverletzung“.

Eine Pflichtverletzung ist gröblich, wenn ihretwegen die Entziehung zur Sicherung der kassenärztlichen Versorgung notwendig ist. Diese Sicherung beruht wesentlich auf der freiberuflichen Tätigkeit des niedergelassenen Kassenarztes, deshalb auf dem Vertrauen der Kassenärztlichen Vereinigung und der Kassen insbesondere auf die ordnungsgemäße Behandlung der Patienten und die Richtigkeit der Abrechnung.

Nach gefestigter Rechtsprechung trifft den Vertragsarzt eine „Pflicht zur peinlich genauen Leistungsabrechnung“, die dieser durch Eintrag der erbrachten Gebührenordnungsziffern in den mit Diagnosen versehenen Behandlungsschein (jetzt zumeist EDV-Abrechnung) des Versicherten und Anforderung der Vergütung bei der KV nachkommt. Die Relevanz dieser Pflicht wird allenthalben betont. Ihre (fahrlässige) Nichtbeachtung wird – günstigstenfalls – empfindliche Disziplinarmaßnahmen nach sich ziehen; bei Verstößen mit mehr als äußerst geringer Vorwerfbarkeit muss bereits mit Zulassungsentzug gerechnet werden. Der Grund verbirgt sich nach allgemeiner Auffassung in den schweren Gefahren für das System, in dem die Leistung als Sachleistung gewährt wird, welche dann vom Erbringer direkt mit der KV abzurechnen ist. Die ordnungsgemäße Erbringung der Leistungen lässt sich auf dem Abrechnungsweg der Selbstbestätigung des Arztes nicht kontrollieren („Blankoscheck“). Dem Teilnehmer an der vertragsärztlichen Versorgung muss das System Vertrauen hinsichtlich einer sorgfältigen und richtigen Abrechnung entgegenbringen können. Eine Vertrauensverletzung sendet bereits ein Signal an die anderen Teilnehmer und weist grundsätzlich auf eine Ungeeignetheit für eine weitere Teilnahme hin.[20] 

Zusammenfassung:

Hinter dem üblichen „Angebot“:  Geständnis gegen 2 Jahre Freiheitsstrafe auf Bewährung oder einem Abspracheangebot „Strafbefehl mit 90 Tagessätzen“ verbirgt sich ein Folgerisiko für den Arzt welches regelmäßig in seinen Ausmaßen und Folgen unbeachtet bleibt. Ist ein Verlust der Approbation oder der Kassenarztzulassung wahrscheinlich ohnehin nicht zu vermeiden, ist dies frühzeitig als Strafmilderungsgrund von Gewicht durch die Verteidigung zu betonen.

Die Darstellung der berufsrechtlichen Folgen einer strafrechtlichen Verurteilung gehören zur umfassenden und korrekten Betreuung des Strafverfahrens - in dem ein Arzt Angeklagter oder Beschuldigter ist - dazu. Die Grundlagen hierzu gehören auch zum Handwerkzeug des Strafverteidigers.

* Die Ausführungen stellen eine erste Information dar, die zum Zeitpunkt der Erstveröffentlichung aktuell war. Die Rechtslage kann sich seitdem geändert haben. Zudem können die Ausführungen eine individuelle Beratung zu einem konkreten Sachverhalt nicht ersetzen. Bitte nehmen Sie dazu Kontakt mit uns auf.