Der strafrechtliche Schutz der Finanzinteressen der EU
"Der strafrechtliche Schutz der
finanziellen Interessen der Europäischen
Gemeinschaften durch das EU-Übereinkommen
vom 26. Juli 1995"
Eine kritische Zwischenbilanz,
Einordnung in die aktuelle Rechtsprechung
des EuGH und Ausblicke in die Zukunft
von Rechtsanwalt
Dr.
Ingo Fromm, Fachanwalt für Strafrecht in Koblenz
1. Einleitung
Die finanziellen Interessen der
Europäischen Gemeinschaft werden jährlich
durch vorsätzliche Subventionsbetrügereien
in Höhe von mehreren hundert Millionen Euro
geschädigt. Dies ergibt sich aus dem
aktuellen Jahresbericht der Kommission der
EG zur Betrugsbekämpfung von Juli 2007.[1]
Die statistische Auswertung der Betrügereien
und Unregelmäßigkeiten ergab im Agrarsektor
sogar eine steigende Tendenz mit 3.249
gemeldeten Fällen. Dies entspricht einer
Zunahme um 3 %. Der im Jahre 2006 betroffene
Gesamtbetrag bei den Agrarausgaben von 87
Mio. EUR ist jedoch um 15 % zurückgegangen.
Experten sind sich weit gehend einig, dass
das wahre Ausmaß der Schäden wesentlich
höher liegt. Die für das Dunkelfeld
naturgemäß auf Vermutungen basierenden
Schätzungen gehen von einem Schadensumfang
von mindestens 10-20 % des
Gemeinschaftsbudgets aus.[2]
Dies entspräche in absoluten Zahlen einer
Aufzehrung der EG-Kassen durch Betrügereien
und Unregelmäßigkeiten um jährlich ca. 6-12
Mrd. Euro. Trotz der erheblich voneinander
abweichenden Schätzungen des tatsächlichen
Ausmaßes sind die Zahlen jedenfalls hoch
genug,
m die Feststellung treffen zu können,
dass Betrügereien im Agrarbereich
traditionell in Europa Hochkonjunktur haben.
Das
EU-Übereinkommen zum Schutz der
finanziellen Interessen der Europäischen
Gemeinschaften gehörte zu den
Hauptrechtsinstrumenten, die darauf
abzielten, eine Verbesserung des Schutzes
des Haushalts der EG zu erreichen. Bei dem
Übereinkommen aufgrund von Artikel K.3 des
Vertrags über die Europäische Union über den
Schutz der finanziellen Interessen der
Europäischen Gemeinschaften (im Folgenden:
EU-Übereinkommen) vom 26. Juli 1995[3]
und seinen drei Protokollen handelt es sich
um Rechtsakte der Betrugsbekämpfung im
Rahmen der sog. "dritten Säule".[4]
Die völkerrechtlich ausgestaltete
polizeiliche und justitielle Zusammenarbeit
in Strafsachen (PJZS) weist bzw. wies
unbeschadet von gemeinschaftlichen
Betrugsbekämpfungsmaßnahmen ebenfalls eine
Kompetenzgrundlage für den Schutz der Kassen
der EG auf.
Die drei Zusatzprotokolle, auf die man
sich erst jeweils ein Jahr nach Erlass des
ersten "Betrugs-Übereinkommens" einigen
konnte, sollten die einheitliche
Strafbarkeit der Bestechung und
Bestechlichkeit von Beamten der Gemeinschaft
und der Mitgliedstaaten garantieren bzw.
Geldwäsche unter Strafe stellen[5]
und die Verantwortlichkeit von juristischen
Personen vorsehen.[6]
Das dritte Protokoll aufgrund von Art. K.3
des Vertrages über die Europäische Union
betrifft die Auslegung des Übereinkommens
über den Schutz der finanziellen Interessen
der Europäischen Gemeinschaften durch den
Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften
im Wege der Vorabentscheidung[7].
Ziel des EU-Übereinkommens war es, die
Unterzeichnerstaaten zu verpflichten,
geeignete Maßnahmen zu treffen, um die in
Artikel 1 Abs. 1 des Übereinkommens
normierte einheitliche europäische
Betrugsdefinition in ihr innerstaatliches
Recht umzusetzen.[8]
Das Übereinkommen der EU über den Schutz der
finanziellen Interessen der Europäischen
Gemeinschaften und sein Erstes Protokoll
sind am 17. Oktober 2002 in Kraft getreten.
2. Mängel von Rechtsakten auf Grundlage
der "dritten Säule"
Das
EU-Übereinkommen vom 26. Juli 1995
konnte den erhofften wesentlichen
Fortschritt nicht bringen, was vor allem mit
der Problematik der zögerlichen Ratifikation
durch die Mitgliedstaaten zu erklären ist.
Das Übereinkommen wurde erst sehr zögerlich
von den Unterzeichnerstaaten ratifiziert,
und zwar zunächst nur von Deutschland am 24.
November 1998, Finnland (18.12.1998),
Österreich (21.05.1999) und Schweden
(10.06.1999), später auch von weiteren, aber
aktuell
noch nicht von allen Mitgliedstaaten.[9]
Der entscheidende Nachteil von Maßnahmen zum
Schutz der finanziellen Interessen der
Europäischen Gemeinschaften durch Rechtsakte
im Rahmen des EU-Vertrages bestand nämlich
darin, dass die Übereinkommen des
EU-Vertrages erst in innerstaatliches Recht
umgesetzt werden müssen. Die Konvention
stellte für sieben Jahre nicht mehr als
"tote Buchstaben"[10]
dar, wobei die einzelstaatlichen
Betrugstatbestände weiter unharmonisiert
blieben.[11]
Hinzu kamen Schwierigkeiten bei der
Kompromissfindung im Rat, die dazu führten,
dass Rechtsakte nur auf dem "kleinsten
gemeinsamen Nenner"[12]
zu Stande kamen,[13]
so dass letztlich verschärft durch das
Einstimmigkeitserfordernis[14]
in Art. K.4 Abs. 3, UA 1 EUV[15]
nur eine "stumpfe Waffe"[16]
bleibt. Daneben hat der Rechtsakt der
"dritten Säule" bewiesen, dass infolge des
Erfordernisses der Umsetzung von
Übereinkommen minimale Verbesserungen
mehrere Jahre dauern.[17]
Dies wirft die Gemeinschaft beim Kampf gegen
Betrügereien zum Nachteil ihrer Interessen
wiederum empfindlich zurück. Nicht zuletzt
war vor allem die Feststellung
desillusionierend, dass selbst bei
sofortiger Ratifizierung und Inkrafttreten
eines Übereinkommens selbiges nicht in der
Lage wäre, einen für nötig gehaltenen
gleichwertigen Schutz der finanziellen
Interessen sicherzustellen.[18]
Schließlich würde eine beträchtliche
Inkompatibilität in wesentlichen Bereichen
der Rechtssysteme der Mitgliedsländer
verbleiben (vgl. ausführlicher unter 4.).
[19]
3. Wahl einer falschen Rechtsgrundlage
für das EU-Übereinkommen
Neben den praktischen
Umsetzungsschwierigkeiten darf nicht
unerwähnt bleiben, dass das EU-Übereinkommen
-
wie sich im Nachhinein aus den Urteilen
des EuGH vom 13.09.05 (
C-176/03 ) und 23.10.2007 (C-440/05)
ergibt - gar nicht auf Grundlage der
"dritten Säule" hätte ergehen dürfen.
a.) Das umstrittene Verhältnis der
Säulen in Bezug auf die Betrugsbekämpfung
Da Maßnahmen zur Betrugsbekämpfung sowohl
aufgrund von primärrechtlichen Normen des
Vertrages zur Gründung der Europäischen
Gemeinschaft als auch auf Grundlage von
Ermächtigungsgrundlagen des EU-Vertrages
gestützt werden können, die den
strafrechtlichen Schutz der
EG-Finanzinteressen beinhalten, bezeichnet
man den Schutz der Gemeinschaftsfinanzen
zwar als "typische säulenübergreifende
Materie". Dass strafrechtliche Kompetenzen
der Europäischen Union (Art. 29, 30, 31 e
EU) vorbehalten seien, was in der Lit. und
den Mitgliedstaaten teilweise vertreten
wurde,[20]
wurde schon zuvor vehement von der Lit.
bestritten.[21]
Diese Formulierung in dem in Art. 29 EU
(ehem. Art. K. 1 EUV) normierten Passus,
dass die Ziele des Titels VI " unbeschadet
der Befugnisse der Europäischen Gemeinschaft
" verfolgt würden, deutet nach der
vorzugswürdigen zuletzt genannten Ansicht
gerade darauf hin, dass weiter gehende
Kompetenzen der Europäischen Gemeinschaft
durch die PJZS nicht ausgeschlossen werden
sollten.[22]
Insofern ist auch das Bestehen einer
Kompetenz über die Materie des Strafrechts
innerhalb der gemeinschaftlichen
Bestimmungen des Primärrechts möglich. Die
in dieser Unberührtheitsklausel zum Ausdruck
kommende strikte Trennung der Rechtsmassen
von EU- und EG-Vertrag bliebe schließlich
auch gewahrt, wenn man aufgrund des
konkurrierenden Zuständigkeitsbereichs für
die Finanzinteressen eigene strafrechtliche
gemeinschaftliche Rechtsakte für zulässig
erachtete. Beschränken ließe sich eine dahin
gehende Befugnis der Europäischen
Gemeinschaft jedenfalls weder durch das
Unionsrecht insgesamt, noch durch den VI.
Titel des EU-Vertrages.
[23] Berücksichtigt man ergänzend, dass
der Sinn und Zweck des Art. 29 EU darin
besteht, Versuche des Unionsgesetzgebers zu
unterbinden, den EG-Vertrag zu steuern oder
zu verändern[24],
so kommt der Unbeschadetheitsklausel eher
eine kompetenzbegrenzende Wirkung für die "
Bestimmungen über die polizeiliche und
justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen "
selbst zu. Demnach kann man nur zu dem
umgekehrten Schluss gelangen, dass
letztendlich sogar das Gemeinschaftsrecht
die Kompetenzen im Bereich der "
polizeilichen und justiziellen
Zusammenarbeit in Strafsachen " beschränkt.
Die Annahme einer kompetenzbegrenzenden
Wirkung der Bestimmungen im Rahmen des VI.
Titels des Vertrages über die Europäische
Union für die Materie eines
gemeinschaftlichen Strafrechts liefe
insofern gerade auf eine Verkehrung der
eigentlichen Funktion des Art. 29 EU hinaus.
b.) Konsequenzen aus der Rechtsprechung
des EuGH vom 13.09.2005 -
C-176/03 (Kommission/Rat) so wie
vom 23.10.07 -
C-440/05 (Kommission/Rat)
Diese Auffassung wurde durch den EuGH in
den Urteilen vom 13.09.2005 -
C-176/03 (Kommission/Rat)
[25] und 23.10.07 -
C-440/05 (Kommission/Rat),
[26] in denen er sich
grundlegend mit der Abgrenzung des Rechts
der EU vom Recht der EG befasste, bestätigt.[27]
In dieser Entscheidung führte das Gericht
aus, dass ein Vorrang der "ersten Säule"
bestehe, wenn eine gemeinschaftsrechtliche
Rechtsgrundlage für die Materie existiere.
Umgekehrt formuliert ist ein Rechtsakt der
"dritten Säule" in diesem Falle
ausgeschlossen.
Zwar ging es im besagten Urteil
inhaltlich nur um einen Rahmenbeschluss
2003/80/JI über den Schutz der Umwelt durch
das Strafrecht[28],
mit dem die EU koordiniert gegen die
Besorgnis erregende Zunahme der
Umweltkriminalität vorgehen wollte. Die
Feststellungen des Gerichts können jedoch
ohne weiteres auf die Frage der
einschlägigen Rechtsgrundlage für das
EU-Übereinkommen von 1995 übertragen werden,
da die Problematik parallel gelagert war:
Dogmatisch begründet der EuGH diese
Kompetenzverteilung mit den Art. 47 und 29
EU (ehem. Art. K 1 EUV). Nach Artikel 47 EU
lasse der Vertrag über die Europäische Union
den EG-Vertrag unberührt. Dasselbe ergebe
sich aus Artikel 29 Absatz 1 EU, der den
Titel VI des EU-Vertrags einleitet. Der
Gerichtshof habe darüber zu wachen, dass die
Handlungen, von denen der Rat behauptet, sie
fielen unter diesen Titel VI, nicht in die
Zuständigkeiten übergreifen,
die die Bestimmungen des EG-Vertrags der
Gemeinschaft zuweisen (vgl. Urteil vom 12.
Mai 1998 in der Rechtssache
C-170/ 96,
Kommission/ Rat,
Slg. 1998, I-2763, Randnr. 16). Nach den
Ausführungen der EuGH war daher zu prüfen,
ob die Artikel 1 bis 7 des Rahmenbeschlusses
2003/80/JI die Zuständigkeit, über die die
Gemeinschaft nach Artikel
175 EG verfügt, insoweit berühren, als
sie, wie die Kommission vorgetragen hatte,
auf der Grundlage dieser Bestimmung hätten
erlassen werden können. Im Endeffekt bejahte
der EuGH diese Frage und führte aus, dass
der Hauptzweck der Artikel 1 bis 7 des
Rahmenbeschlusses 2003/80/JI im Schutz der
Umwelt bestehe und dass diese Vorschriften
wirksam auf der Grundlage des Artikels
175 EG hätten erlassen werden können.
Diese Rechtsprechung ist vom EuGH in
seiner Entscheidung vom 23.10.2007 (Rs.
C-440/05), bestätigt worden. Die
Kommission der Europäischen Gemeinschaften
beantragte mit am 8. Dezember 2005
eingereichter Klage in Sachen
C-440/05, den Rahmenbeschluss
2005/667/JI des Rates vom 12. Juli 2005 zur
Verstärkung des strafrechtlichen Rahmens zur
Bekämpfung der Verschmutzung durch Schiffe[29]
für nichtig zu erklären. Die Kommission
vertrat in der Klage die Auffassung, dass
der Rahmenbeschluss 2005/667 nicht auf der
richtigen Rechtsgrundlage erlassen worden
sei und daher ein Verstoß gegen Art. 47 EG
vorliege. Rechtsgrundlage bei Fragen im
Zusammenhang mit der Verschmutzung durch
Schiffe sei einzig Artikel 80 Absatz 2 des
Vertrags zur Gründung der Europäischen
Gemeinschaft. Der EuGH gab damit der
Kommission der EG Recht.[30]
Der Gerichtshof erklärte den Rahmenbeschluss
für nichtig. In der Tat fallen das Ziel und
der Inhalt des Rahmenbeschlusses in die vom
EG-Vertrag im Rahmen der gemeinsamen
Verkehrspolitik vorgesehenen
Zuständigkeiten. Da die Art. 2, 3 und 5 des
Rahmenbeschlusses 2005/667 die Wirksamkeit
der im Bereich der Sicherheit des
Seeverkehrs erlassenen Rechtsnormen
gewährleisten sollen, deren Missachtung
schwerwiegende Folgen für die Umwelt haben
kann, und zu diesem Zweck die
Mitgliedstaaten verpflichten, bestimmte
Verhaltensweisen strafrechtlich zu ahnden,
haben diese Artikel im Wesentlichen die
Verbesserung der Sicherheit des Seeverkehrs
und den Umweltschutz zum Ziel und hätten
wirksam auf der Grundlage von Art.
80 Abs. 2 EG erlassen werden können.
Auch zur Zuständigkeitskonkurrenz von
erster und dritter "Säule" hat d er
Europäische Gerichtshof in seinem Urteil vom
23.10.07 Stellung genommen und
erwartungsgemäß wiederholt , dass ein
Rechtsakt nicht auf Grundlage des
EU-Vertrags gestützt werden darf, wenn
hinsichtlich der geregelten Materie eine
EG-Kompetenz besteht.
Entsprechendes hätte auch für das
EU-Übereinkommen aus dem Jahre 1995 gelten
müssen. Entscheidend war, dass es auch hier
den Gesetzgebungsorganen der EG oblag,
zunächst zu prüfen, ob hinsichtlich der
geregelten Materie des Übereinkommens eine
EG-Kompetenz bestand, die ein Vorgehen im
Rahmen der EU ausschließt. Aus der
Entstehungsgeschichte und den
Erwägungsgründen des Übereinkommens von 1995
hätte sich ergeben, dass eine Materie
geregelt werden sollte, die der
Gemeinschaftskompetenz unterfällt.
Es darf daran erinnert werden, dass schon
die Wahl der Rechtsgrundlage der
EU-Übereinkommen unter den EG-Organen höchst
umstritten war. Die Auswertung der
Materialien zum "Übereinkommen zum Schutz
der finanziellen Interessen der Europäischen
Gemeinschaften" ergibt, dass in den Jahren
1994/95 heftige Diskussionen zwischen den
EG-Organen geführt wurden, ob ein Rechtsakt
der ersten oder der dritten "Säule" für die
Sicherstellung einer einheitlichen
Strafbarkeit von Betrügereien angemessen
sei.
[31] Das Europäische Parlament gehörte
zu den Befürwortern einer Lösung über das
Gemeinschaftsrecht. Es wollte den homogenen
Betrugsbegriff in Form einer Richtlinie
erlassen, wobei es kumulativ Art. 100a und
209 a EGV als adäquate Rechtsgrundlagen
ansah.[32]
Die Kommission der Europäischen
Gemeinschaften bekräftigte im Jahresbericht
von 1995, dass durch die Wahl einer
Ermächtigungsgrundlage des dritten
Stützpfeilers für das "Übereinkommen zum
Schutz der finanziellen Interessen der
Europäischen Gemeinschaften" nicht unbedingt
gesagt sei, dass im EG-Vertrag keine
passende Rechtsgrundlage zum Erlass
strafrechtlicher Rechtsakte vorhanden sei.[33]
Es sei nicht unmöglich, dass der erste
Pfeiler - so wörtlich - "keine adäquate
Lösung"[34]
zum Schutz der EG-Finanzinteressen vor
Betrügereien bereitstelle. Im Nachhinein
hatte die Kommission übrigens ebenfalls
darauf hingewiesen, dass auch das
Gemeinschaftsrecht passende
Ermächtigungsgrundlagen für strafrechtliche
Rechtsakte enthalte. Demnach hatte sich hier
die Erkenntnis durchgesetzt, dass das
Strafrecht tangierende Vorschriften auch auf
Grundlage des EG-Vertrages ergehen können.
Letztendlich hätte unbedingt im Vorfeld
eingehend untersucht werden müssen, ob eine
strafrechtliche Harmonisierungs
kompetenz der Organe der EG besteht,
zumal Art. K 1 EUV bestimmte, dass die
Organe verpflichtet seien, die bestehenden
Gemeinschaftskompetenzen auszunutzen, bevor
der VI. Titel des EU-Vertrages herangezogen
werde.[35]
Erst wenn diese Frage ausdrücklich verneint
worden wäre, hätte sie den Weg über den VI.
Titel des Vertrages über die Europäische
Union gehen dürfen, da nur in diesem Fall
der von ihr aufgestellte Grundsatz der
Verpflichtung zur Nutzung der
Rechtsgrundlagen des Gemeinschaftsrechts
nicht verletzt worden wäre.
Zwar gab es 1995 noch keine eigene
Ermächtigungsgrundlage zum Schutz der
Finanzinteressen der EG, zumal die
Vorgängernorm des Art. 280 EGV, Art. 209a
EGV, nicht als Ermächtigungsnorm
heranzuziehen war.[36]
Dies bedeutete jedoch nicht, dass
Gesetzgebungsinitiativen der Europäischen
Gemeinschaft zum Schutz ihrer finanziellen
Interessen zum Scheitern verurteilt waren
und damit eine Gemeinschaftskompetenz über
diese Materie ausschied. Die Rechtsakte zum
Schutz der finanziellen Interessen der
Gemeinschaft vor Betrügereien und
Unregelmäßigkeiten wurden stets auf andere
Vorschriften außerhalb der
Finanzvorschriften des EG-Vertrages
gestützt. Soweit man sich für ein Vorgehen
gegen betrügerische Machenschaften auf den
Grundlagen der "ersten Säule" entscheiden
konnte, wurde sowohl für die "VO (EG/Euratom)
2988/95"[37]
als auch die "VO 2185/96"[38]
Art. 235 EGV[39]
als Kompetenzgrundlage gewählt. Die Urteile
des Gerichtshofs vom 13.09.05 und 23.10.2007
haben mithin nachträglich eindeutig belegt,
dass das EU-Übereinkommen auf der falschen
Rechtsgrundlage ergangen ist.
Die Kommission hat in ihrer "Mitteilung
an das Europäische Parlament und den Rat
über die Folgen des Urteils des Gerichtshofs
vom 13. September 2005 (Rs.
C-176/03, Kommission gegen Rat)"[40]
übrigens bereits die Folgeproblematik
erkannt, dass zahlreiche Rahmenbeschlüsse
mit strafrechtlichem Inhalt, die nicht durch
den EuGH überprüft wurden, auf Grundlage
einer falschen Ermächtigungsnorm erlassen
wurden. Hierzu ist auch das EU-Übereinkommen
von 1995 zu zählen. Die EG-Kommission hat te
- soweit möglich - bereits eine rasche
Berichtigung durch Einfügung der korrekten
Rechtsgrundlagen angekündigt. Darüber hinaus
hat sich die Kommission am 23. November 2005
entschlossen, den Gerichtshof mit einer
Klage zur Nichtigerklärung des
Rahmenbeschlusses 2005/667/JI des Rats vom
12. Juli 2005 zu befassen. Es handelt e sich
um den einzigen Fall, in dem die Kommission
wegen der Verfahrensfrist die Möglichkeit
hatte, eine Nichtigkeitsklage zu erheben.
4. Effektiver Schutz des EG-Budgets
durch Vergemeinschaftung des
EU-Übereinkommens?
Die Ermächtigungsgrundlage des Art.
280 IV EG, die durch den Vertrag von
Amsterdam eingefügt wurde, verbindet sich
für viele mit der Hoffnung, auf Grundlage
dieser Bestimmung das "Übereinkommen über
den Schutz der finanziellen Interessen der
Europäischen Gemeinschaften" einschließlich
seiner Zusatzprotokolle zu vergemeinschaften.
[41] Dahin gehende Versuche wurden
bereits unternommen.[42]
Vor dem Hintergrund, dass die Mängel in den
nationalen Rechtsordnungen kriminelle
Machenschaften begünstigten, hatte die
Kommission sämtliche Bestimmungen des
Übereinkommens und der Zusatzprotokolle, die
strafprozessualen Regelungen ausgenommen, in
einen Richtlinienentwurf übernommen.[43]
Der Rat übernahm diesen Vorschlag auch in
einer überarbeiteten Version vom 16.10.2002[44]
jedoch nicht.
Art. 280 IV 1 EG-Vertrag erlaubt es dem
Rat nunmehr, zur Gewährleistung eines
effektiven und gleichwertigen Schutzes in
den Mitgliedstaaten gemäß dem Verfahren des
Artikels 251 nach Anhörung des Rechnungshofs
die erforderlichen Maßnahmen zur Verhütung
und Bekämpfung von Betrügereien, die sich
gegen die finanziellen Interessen der
Gemeinschaft richten, zu beschließen. In
Art. 280 IV 2 des EG-Vertrages heißt es
sodann: " Die Anwendung des Strafrechts
der Mitgliedstaaten und ihre
Strafrechtspflege bleibt von diesen
Maßnahmen unberührt. "[45]
Nach
dem Wortlaut des Art.
280 IV EG wird den Organen der EG ein
weiter Handlungsspielraum zugebilligt, der
es ihnen offenbar möglich macht, künftig bei
bestehender Notwendigkeit den Erlass
strafrechtlicher gemeinschaftlicher
Rechtsakte, die mit einer gesellschaftlichen
Missbilligung verbunden sind, zu begründen.
Die Rechtssetzungsorgane der EG besitzen
eine Einschätzungsprärogative, auf welchem
Wege sie die zwei Ziele der
Kompetenzgrundlage, den sowohl effektiven
als auch gleichwertigen Schutz der
finanziellen Interessen der EG,
gewährleisten wollen.
Hiermit können jedoch keine weit
reichenden Hoffnungen zum effektiven Schutz
der Finanzinteressen der EG verbunden
werden. Würden sich die Organe der
Europäischen Gemeinschaft nach Einführung
des Art.
280 EG nunmehr entschließen, Richtlinien
zur Gewährleistung eines gleichwertigen
strafrechtlichen Schutzes des
Gemeinschaftshaushalts auf Grundlage dieser
Norm zu erlassen und zu diesem Zwecke die
Betrugsbekämpfungs-Übereinkommen der
"dritten Säule" auf das Gemeinschaftsrecht
überzuleiten, so wäre dies zugegebenermaßen
ein gangbarer Weg, um den teilweise
fehlenden politischen Willen der
Mitgliedstaaten, die Rechtsangleichung auf
dem Gebiet ihres eigenen Strafrechts zu
fördern, zu bekämpfen. In diesem Falle wäre
es nämlich immerhin möglich, die EG-Staaten
zur Durchsetzung der
Gemeinschaftsrechtsordnung durch Einleitung
von Vertragsverletzungsverfahren gem. Art.
226 EG ff. dazu zu zwingen, die
sekundärrechtlichen Richtlinien zur
einheitlichen Strafbarkeit von
EG-Betrügereien in ihre nationalen Gesetze
zu transformieren. Der EU-Vertrag sieht für
die PJZS im Vergleich zum EG-Vertrag kein
Vertragsverletzungsverfahren im Sinne von
Artikel 226 EG-Vertrag vor.
Die zögerliche Bereitschaft der
Mitgliedstaaten zur Umsetzung des
"Übereinkommens über den Schutz der
finanziellen Interessen der Gemeinschaften"
einschließlich seiner drei
"Zusatzprotokolle" hat anschaulich bewiesen,
dass sich die Begeisterung der
Mitgliedstaaten zur Modifizierung ihrer
nationalen Strafrechtsordnungen in Grenzen
hält. Es wäre aber illusorisch, zu erwarten,
dass die Mitgliedstaaten nun bei einer
Handlungsform des Gemeinschaftsrechts, der
Richtlinie, ihre Einstellung im Hinblick auf
die Umgestaltung ihrer Strafgesetzbücher
ändern würden. Die Hoffnung, dass die
Mitgliedstaaten ihre
Kooperationsbereitschaft bei Rückgriff auf
die Handlungsform der ersten "Säule" wegen
der Möglichkeit der Kommission zur
Einleitung von Vertragsverletzungsverfahren
zum Zwecke der Disziplinierung der
Mitgliedstaaten ändern könnten, muss jedoch
realistisch betrachtet werden. In der
Vergangenheit hat ein
Vertragsverletzungsverfahren bei einer
Weigerung der Staaten zur Transformierung
von Richtlinien in nationales Recht für die
Mitgliedstaaten wenig abschreckende Wirkung
entfaltet.[46]
Ferner sichert auch eine Verurteilung eines
Staates noch nicht die Ausräumung der
Vertragswidrigkeit.[47]
Durch die in Art. 228 II UA 3 S. 2 EG[48]
vorgesehenen finanziellen Sanktionen wie
Pauschalbeträge sowie Zwangsgelder könnten
die Mitgliedstaaten nunmehr zwar eher dazu
gezwungen werden, das
gemeinschaftsrechtswidrige Verhalten zu
beenden, da finanzielle Konsequenzen drohen.[49]
Derartige "Strafmaßnahmen" der Gemeinschaft
gegenüber den Mitgliedstaaten können jedoch
erst im Zuge eines sog. "Zweitverfahrens"
festgesetzt werden. Es handelt sich hier um
ein sehr langwieriges und schwerfälliges
Verfahren.[50]
Des weiteren erscheint es sehr zweifelhaft,
ob durch den "Druck" einer Klage vor dem
Europäischen Gerichtshof die Sensibilität
der Mitgliedstaaten gegenüber dem Schutz der
Finanzinteressen der EG erhöht werden kann
und dadurch die Betrugsbekämpfung ernst
genommen wird. Erfahrungen lehren, dass dies
nicht der Fall sein wird. Zu Recht wird in
der Literatur darauf aufmerksam gemacht,
dass die Mithilfe der Mitgliedstaaten bei
der Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts
eher im "Konsens- und Kompromissweg"[51]
als durch Sanktionen sichergestellt werden
kann.
Die sich am fehlenden Willen zur
Umsetzung von Rechtsakten zur
Betrugsbekämpfung widerspiegelnde mangelnde
Unterstützung der Mitgliedstaaten, die sich
auch im Rahmen der " dritten Säule " ihrer
großen Verantwortung lang nicht bewusst
geworden sind,[52]
ist jedoch nur ein Problem des
effektiven Schutzes der
Gemeinschaftsfinanzen. Selbst wenn man aber
das Gelingen der Versuche, das
EU-Übereinkommen der "dritten Säule" auf das
Gemeinschaftsrecht überzuleiten,
unterstellen würde, bliebe ein wesentliches
grundsätzlicheres Hindernis beim
strafrechtlichen Schutz des Gesamthaushalts
der EG bestehen: Punktuelle
rechtsharmonisierende Maßnahmen könnten bei
realistischer Betrachtung nicht die
uneinheitliche Bestrafung von Betrügern
verhindern, da die Strafbarkeit einer Person
immer noch von allgemeinen Regeln und den
Strafverfahrensrechten, die sich höchst
unterschiedlich gestalten, mit beeinflusst
wird.[53]
Zum anderen gerät das Ziel einer
gleichmäßigen Sanktionierung dadurch in
Gefahr, dass die EG-Staaten bei
einem hinreichenden Umsetzungsspielraum
selbst entscheiden können, wie sie der
Richtlinie nachkommen.[54]
Schließlich sind Richtlinien nur
hinsichtlich des zu erreichenden Ziels für
die Mitgliedstaaten verbindlich (Art.
249 Abs. 3 EG).
5. Fazit
Die im Jahre 1995 in das EU-Übereinkommen
gesetzten großen Erwartungen haben sich
nicht erfüllt. Im Gegenteil: Zunächst konnte
der Rechtsakt der polizeilichen und
justitiellen Zusammenarbeit in Strafsachen
zum Schutz der Finanzinteressen der EG durch
die zögerliche Ratifikation lang keine
Wirksamkeit entfalten. Eine effektive
Bekämpfung von Betrug sowie Wirtschafts- und
Finanzkriminalität lässt auf sich warten, so
dass Fortschritte in weite Ferne gerückt
sind, was angesichts des Vermögensschadens,
der der Gemeinschaft dadurch entsteht,
inakzeptabel ist. Zudem steht nach den
Urteilen des EuGH vom 13.09.05 und
23.10.2007, welche auf die Finanzinteressen
der EG transformiert werden können,[55]
fest, dass das EU-Übereinkommen gar nicht
auf Grundlage der intergouvernementalen
Zusammenarbeit des EU-Vertrages hätte
ergehen dürfen, da die
Gemeinschaftskompetenzen zum Schutz des
Haushalts der EG vorrangig anwendbar sind
bzw. waren. Dies zeigt, dass die "Dritte
Säule" arg gebeutelt und bis auf Weiteres
auf strafrechtlichem Gebiet entscheidend
geschwächt ist . Eine Vergemeinschaftung des
Rechtsakts könnte über Art. 280 IV EGV
erfolgen. Harmonisierungsbestrebungen sind
jedoch kein Allheilmittel zur effektiven
Betrugsbekämpfung, man denke nur an die
ebenfalls problematische und zeitintensive
Umsetzung einer Richtlinie und die oft
fehlende Kooperationsbereitschaft der
Mitgliedstaaten. Die Mitgliedstaaten können
dauerhaft durch ihre Strafgesetzbücher den
Schutz der Finanzinteressen der EG nicht
effektiv gewährleisten. Insgesamt muss
insofern auch die Wahl der Rechtsform der
Richtlinie zur punktuellen Angleichung der
einzelstaatlichen Strafvorschriften gegen
EG-Betrüger als völlig unzureichend
beschrieben werden. Es darf nicht noch
weitere Zeit verloren gehen: Will die
Europäische Gemeinschaft infolge des enormen
Schädigungsausmaßes nicht weiter an
Glaubwürdigkeit verlieren, muss der
EG-Haushalt - endlich - effektiv geschützt
werden. Um Herr der Lage zu werden und die
hohe kriminelle Anziehungskraft dieses
Bereichs zu beenden, müssen aus
Abschreckungsgründen auch
kriminalstrafrechtliche Maßnahmen in
Erwägung gezogen werden. Der jährlich durch
Betrügereien und Unregelmäßigkeiten zulasten
der finanziellen Interessen der
Gemeinschaften verursachte Schaden ist
schließlich immens, wie der Jahresbericht
2006 der Kommission der EG zur
Betrugsbekämpfung aktuell belegt hat.[56]
Dieser Argumentation folgend enthielt der
"Entwurf eines Vertrags zur Änderung des
Vertrags über die Europäische Union und des
Vertrages zur Gründung der Europäischen
Gemeinschaft vom 07.10.07", der der
Regierungskonferenz übermittelt wurde,
erstmals für den Schutz der Finanzinteressen
der EG eine supranationale
Strafrechtskompetenz. H inter der scheinbar
unauffälligen Formulierung zu Art.
280 EG "In Absatz 4 …(wird) der
letzte Satz gestrichen" verbirgt sich
künftig eine eigene bereichsspezifische
Strafgewalt der EG.[57]
Die einstige Unberührtheitsklausel in Art.
280 IV 2 EG, die teilweise als
Zusicherung einer Monopolstellung über das
Kriminalstrafrecht an die Mitgliedstaaten
verstanden wurde, taucht auch in der
Neufassung des ursprünglichen Art.
280 IV EG, Art. 325 des Vertrags über
die Arbeitsweise der Europäischen Union
(AEUV) in der Fassung des Vertrages von
Lissabon, nicht mehr auf. Der Lissabonner
Vertrag hätte also im Fall seiner
Ratifizierung[58]
erhebliche Konsequenzen für die Effizienz
des Schutzes des Haushalts der EG vor
Betrügereien. Abzuwarten bleibt, ob die EG
künftig von der ihr verliehenen originären
strafrechtlichen Kompetenz Gebrauch machen
wird. Die Diskussion im europäischen
Strafrecht wird mithin künftig davon
bestimmt sein, ob die Statuierung
effektiver, unmittelbar anwendbarer
strafrechtlicher Vorschriften im
EG-Verordnungswege kompetenzgemäß ist.[59]
* Die Erstveröffentlichung des Beitrages erfolgte in der
HRR - Online-Zeitschrift HRRS & Rechtsprechungsdatenbank. Die
Informationen stellen eine erste Information dar, können
aber eine individuelle Beratung zu einem konkreten
Sachverhalt nicht ersetzen. Bitte nehmen Sie dazu
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