Arztstrafrecht - Approbation
Rechtsanwalt Markus Schmuck
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Arztstrafrecht - Berufs- und
vertragsarztrechtliche Konsequenzen
nach dem Strafverfahren*
I. Einführung
In allen Strafverfahren in denen Ärzte
als Beschuldigte oder Angeklagte betroffen
sind, müssen neben der rein strafrechtlichen
Betreuung durch den Strafverteidiger auch
stets die berufs- und vertragsärztlichen
Folgen in die Beratung mit aufgenommen
werden. So würde es der Mandant, nach
abgeschlossenem Strafverfahren, nicht als
erfreulich wahrnehmen, wenn er seine
Approbation oder seine vertragsärztliche
Zulassung verlöre ohne dass er dieses
Ergebnis in seine Bewertungsanalyse im
Strafverfahren mit eingebunden hätte.
Der nachfolgende Artikel soll einen
Einblick in die berufs- und
vertragsärztlichen Konsequenzen geben.
II Approbation
1. Grundlagen
§ 3 I S.1 Nr. 2 BÄO regelt, dass die
Approbation zu erteilen ist, wenn der
Antragssteller „sich nicht eines Verhaltens
schuldig gemacht hat, aus dem sich seine
Unwürdigkeit oder Unzuverlässigkeit zur
Ausübung des ärztlichen Berufs ergibt“. § 5
II S. 1 BÄO wiederum bestimmt, dass „Die
Approbation zu widerrufen (ist), wenn
nachträglich die Voraussetzung nach § 3 I
Satz 1 Nr. 2 weggefallen ist“. § 5 II S. 1
BÄO sieht somit den zwingenden Widerruf der
Approbation vor, wenn nach deren Erteilung
die Voraussetzung nach § 3 I S.1 Nr. 2 BÄO
weggefallen ist, also wenn sich aufgrund
eines Verhaltens des Arztes nach Erteilung
der Approbation dessen Unzuverlässigkeit
oder Unwürdigkeit zur Ausübung des
ärztlichen Berufs ergibt. Beim Widerruf der
Approbation im Sinne eines begünstigenden
Verwaltungsaktes handelt es sich um einen
Eingriff in die durch Art. 12 I 1 GG
verfassungsrechtlich gewährleistete Freiheit
der Berufswahl.
Eine Approbation kann nur insgesamt und
nicht – auch nicht unter Auflagen –
teilweise widerrufen werden. Und da das
Berufsverbot zugleich in die private und
familiäre Existenz eingreift und die
Lebensentwürfe der Betroffenen für immer zu
Nichte machen kann, muss ein solcher
Eingriff im Sinne der Drei-Stufen-Theorie
des Bundesverfassungsgerichts geeignet,
erforderlich und verhältnismäßig sein, um
das wichtige Gemeinschaftsgut der
Gesundheitsversorgung des einzelnen
Patienten und der Bevölkerung zu schützen.
Aus dem Gewicht, das der Gesetzgeber der
Würdigkeit und Zuverlässigkeit für die
Ausübung des ärztlichen Berufs beigemessen
hat, erklärt sich andererseits, dass bei
Wegfall der Voraussetzungen des § 3 I
S.1 Nr. 2 BÄO die zuständige Behörde die
Approbation widerrufen muss.
Die Begriffe Unwürdigkeit und
Unzuverlässigkeit haben jeweils eine
eigenständige Bedeutung. Der wesentliche
Unterschied zwischen beiden
Tatbestandsmerkmalen ist ein zeitlicher.
Die Unwürdigkeit betrifft einen in der
Vergangenheit abgeschlossenen Zeitraum –
i.d.R. also die vorgeworfenen Straftaten.
Unwürdig im Sinne des § 3 I Nr. 2 BÄO ist
der Arzt, der durch sein Verhalten das zur
Ausübung des ärztlichen Berufes
erforderliche Ansehen und Vertrauen bei der
Bevölkerung nicht besitzt. Unzuverlässig im
Sinne des § 3 I Nr. 2 BÄO ist der Arzt, der
nach seiner Gesamtpersönlichkeit keine
ausreichende Gewähr für eine ordnungsgemäße
Berufsausübung bietet. Das Kriterium der
Unzuverlässigkeit verlangt eine Prognose, ob
die zur Unzuverlässigkeit führendes
Verhalten auch in der Zukunft zu besorgen
ist. Hierfür müssen Tatsachen die Annahme
rechtfertigen, der Arzt werde in Zukunft
seine berufsspezifischen Pflichten nicht
beachten. Es kommt auf das persönliche
umfassende Gesamtbild des Arztes an.
Jedes dieser beiden Merkmale kann bereits
für sich zum Widerruf der Approbation
führen. Wird der Widerruf jedoch auf eine
Gesamtwürdigung aus angeblicher
Unzuverlässigkeit und Unwürdigkeit des
Arztes gestützt, so ist eine Aufhebung der
Maßnahme nur möglich, wenn sich der
Rechtsbehelf auf beide Tatbestandsmerkmale
bezieht. Die Frage der Unwürdigkeit und
Unzuverlässigkeit zur Ausübung des
ärztlichen Berufs beurteilt sich dabei nicht
ausschließlich in Orientierung an dem
unmittelbaren Arzt-Patientenverhältnis im
engeren Sinne. Denn der Anwendungsbereich
des § 3
I S.1 Nr. 2
BÄO erstreckt sich nicht nur auf den
Kernbereich der ärztlichen Tätigkeit,
sondern erfasst darüber hinaus alle
berufsbezogenen Handlungen und
Unterlassungen und, abhängig von der Schwere
des Delikts, auch Straftaten außerhalb des
beruflichen Wirkungskreises.
Unzuverlässigkeit und Unwürdigkeit können
dementsprechend auch Folge von Straftaten
und Verfehlungen sein, die nicht unmittelbar
die ärztlichen Pflichten gegenüber Patienten
betreffen. Bei der Beurteilung ist auf die
Umstände im Zeitpunkt des Abschlusses des
Verwaltungsverfahrens abzustellen. Je mehr
eine Tat jedoch als berufsbezogen zu werten
ist, als desto gravierender wird der Verstoß
regelmäßig angesehen.
Ob sich ein Arzt unzuverlässig oder
unwürdig in der Art verhalten hat, dass er
seinen Beruf nicht weiter ausüben kann, ist
stets eine Frage des Einzelfalls. (Aktuelles
Beispiel zur Einschätzung: ein Chefarzt
einer Münchner Klinik war wegen
Vorteilsannahme, Untreue und Betrugs zu
einer Freiheitsstrafe von elf Monaten und
einer Geldstrafe von 330 Tagesätzen zu je
120 Euro verurteilt worden. Er hatte mit
Spendengeldern pharmazeutischer Unternehmen
für sein Forschungsinstitut mit Kenntnis der
Sponsoren sowohl Betriebsausflüge als auch
seinen 60. Geburtstag finanziert. Dem folgte
der Widerruf der Approbation.
Gegenstand weiterer Fälle unwürdigen
Verhaltens sind regelmäßig
Falschabrechnungen zu Lasten der
gesetzlichen Krankenversicherung,
Versicherungsbetrug mit Unfallfahrzeugen
unter Inkaufnahme der Schädigung anderer
Verkehrsteilnehmer oder der Handel mit
Betäubungsmitteln.
2. Verwertung der im Strafverfahren
gewonnenen Erkenntnisse:
Nach § 24
I VwVfG bzw. § 86
I VwGO ermitteln die Behörde und das
Verwaltungsgericht den Sachverhalt von Amts
wegen, wobei sie die Art und Umfang der
Ermittlungen selbst bestimmen. Hat in Bezug
auf das Verhalten, aus dem sich die
Unwürdigkeit bzw. Unzuverlässigkeit des
Arztes ergibt, ein Strafverfahren
stattgefunden, so ist die
Approbationsbehörde berechtigt, die
Strafakten im Wege des Urkundsbeweises zu
verwerten und die im Strafverfahren
gewonnenen Erkenntnisse im Wege einer
eigenen Würdigung zu unterziehen, ob sie
auch einen Widerruf der Approbation
rechtfertigen. Eine Bindung der
Approbationsbehörde an die
Ermittlungsergebnisse besteht nicht. Dies
bedeutet allerdings nicht, dass die
Approbationsbehörde die (für den Betroffenen
nachteilige) Feststellungen in einem
Strafurteil ihrer Entscheidung nicht
zugrunde legen dürfte, wenn sich keine
Anhaltspunkte für deren Unrichtigkeit
ergeben. Die für die Überzeugungsbildung des
Strafgerichts entscheidende Hauptverhandlung
ist insoweit grundsätzlich nicht
wiederholbar. Dies gilt auch bzw. gerade in
Fällen einer strafgerichtlichen Verurteilung
aufgrund von Indizien. Es ist dann Sache des
Betroffenen, substantiiert seine
Einwendungen gegen die nach seiner Meinung
fehlerhaften Feststellungen im Strafurteil
bereits im Strafprozess mit den dafür
vorgesehenen Rechtsbehelfen geltend zu
machen. Macht er davon keinen Gebrauch, muss
er die strafgerichtlich getroffenen
Feststellungen auch im Verwaltungsverfahren
gegen sich gelten lassen. Gerade bei einem -
rechtskräftigen - Strafbefehl werden die
enthaltenen tatsächlichen und rechtlichen
Feststellungen regelmäßig zur Grundlage
einer behördlichen Entscheidung über den
Approbationswiderruf gemacht. Auch mit dem
Einwand, er habe einen Strafbefehl nur
akzeptiert, um eine öffentliche
Hauptverhandlung zu verhindern, wird der
Betroffene regelmäßig nicht gehört.
Erfahrungsgemäß wird die Approbationsbehörde
nur ganz selten eigene fundierte
Ermittlungen anstellen um die vorliegenden
strafrechtlichen Ermittlungsergebnisse zu
überprüfen.
Der Approbationsbehörde fehlen für
entsprechende Ermittlungen bereits die
rechtlichen Möglichkeiten, weil z.B. nach § 26
III 1 VwVfG keine allgemeine
Aussagepflicht für Zeugen besteht. Außerdem
wird angenommen, dass die Sachaufklärung
regelmäßig durch Zeitablauf erschwert ist.
Insbesondere im Falle einer anwaltlichen
Vertretung im Strafverfahren wird zudem
unterstellt, dass dem Arzt auch die hieraus
erwachsenen berufsrechtlichen Folgen bekannt
waren.
Die Behörde darf also die im Ermittlungs-
/ Strafverfahren gewonnenen Zeugenaussagen
und Ermittlungsergebnisse dahingehend aus-
bzw. bewerten, ob die Tatvorwürfe im Kern
zutreffen und – ggfs. zusammen mit anderen
Vorwürfen – hinreichende Schlussfolgerungen
für das Vorliegen einer Unwürdigkeit oder
Unzuverlässigkeit zulassen.
3. Berufsgerichtliches Verfahren -
Verstoß gegen die Berufsordnung
Maßstab für das berufsgerichtliche
Verfahren sind die jeweiligen
landesrechtlichen Berufsordnungen. Das
Berufsgericht kann gegen einen Arzt, der
sich rechtswidrig hält, folgende Sanktionen
aussprechen:
- Verwarnungen
- Verweis
- Geldbuße
- Entziehung des aktiven und
passiven Wahlrechts zu den Gremien auf
bestimmte Dauer
- Feststellung der
Berufsunwürdigkeit.
Voraussetzung für die Einleitung eines
berufsgerichtlichen Verfahrens ist eine
berufsunwürdige Handlung. Berufsunwürdig ist
eine Handlung, mit welcher schuldhaft gegen
Pflichten verstoßen wird er, die einem Arzt
zur Wahrung des Ansehens seines Berufes
obliegen. Ein berufsrechtliches Verfahren
beginnt in der Regel damit, dass die
Ärztekammer von einer berufsunwürdigen
Handlungskenntnis erlangt. Die Entscheidung,
ob berufsgerichtliche Vorermittlungen als
Vorstufe zum berufsgerichtlichen Verfahren
eingeleitet werden, trifft der Vorstand der
Ärztekammer.
Im Rahmen von berufsgerichtlichen
Vorermittlungen hat der Arzt Gelegenheit, zu
dem der Ärztekammer bekannt gewordenen
Sachverhaltsstellung zu nehmen und seine
Rechtsauffassung vorzutragen. Es steht dem
Arzt frei, ob er sich im Rahmen der
berufsgerichtlichen Vorermittlungen zur
Sache einlässt oder nicht. Dem betroffenen
Arzt steht ein Akteneinsichtsrecht in die
Ermittlungsunterlagen zu. Nach Abschluss der
Vorermittlungen entscheidet der Vorstand der
Landesärztekammer, ob die Ermittlungen
eingestellt werden oder ob ein
Berufsgerichtsverfahren beantragt wird. Bei
Entscheidung für ein Antrag, ergeht eine
Antragsschrift der Landesärztekammer an das
Berufsgericht.
Ist oder war eine berufsunwürdige
Handlung Gegenstand eines Strafverfahrens,
scheidet allerdings regelmäßig nach dem
Grundsatz der unzulässigen Doppelbestrafung
(ne bis in idem) eine zusätzliche
berufsrechtliche Ahndung wegen desselben
Vorganges aus, es sei denn, es besteht eine
so genannter berufsrechtlicher Überhang.
Dies ist dann der Fall, wenn die
strafrechtliche Verurteilung nicht die
ebenfalls verwirklichten berufsrechtlichen
Verstöße abdeckt, so dass eine
berufsrechtliche Sanktion erforderlich ist,
um das Kammermitglied zur Erfüllung seiner
berufsrechtlichen Pflichten anzuhalten.
II. Vertragsarztrechtliche
Problemstellungen
1. Disziplinarverfahren
Neben dem Strafverfahren und den
berufsgerichtlichen Verfahren gibt es das
Disziplinarverfahren. Es betrifft Ärzte, die
in das Vertragsarztsystem der gesetzlichen
Krankenversicherung eingebunden sind. Mit
der Einbindung sind die Ärzte Mitglieder der
Kassenärztlichen Vereinigung. Mit der
Einrichtung der Kassenärztlichen Vereinigung
gibt diese sich eine Satzung, in der das
Disziplinarverfahren gegen die Mitglieder
geregelt ist.
Zweck des Disziplinarrechts ist es, die
Ordnung und Integrität der
vertragsärztlichen Versorgung zu sichern.
Die Mittel dazu sind die verschiedenen
Disziplinarmaßnahmen. Diese Maßnahmen
haben - anders als die Kriminalstrafe -
keinen Vergeltungs- oder Sühnecharakter. Die
Maßnahmen sollen den Vertragsarzt vielmehr
nur zur korrekten Erfüllung seiner Pflichten
anhalten (Spezialprävention) und andere von
ähnlichem Tun abschrecken
(Generalprävention). Disziplinarmaßnahme und
Kriminalstrafe unterscheiden sich daher
wesentlich. Die Maßnahme des
Disziplinarausschusses verliert daher auch
ihre Wirkung, sobald der Vertragsarzt aus
der vertragsärztlichen Versorgung
ausgeschieden ist (z.B. Zulassungsverzicht
oder -entziehung), da dann die Maßnahme ihre
Funktion (Anhalten des Arztes zur Erfüllung
seiner vertragsärztlichen Pflichten) nicht
mehr erfüllen kann. Dies gilt allerdings
nicht für die Geldbuße; sie ist auch nach
der Zulassungsbeendigung zu bezahlen.
2. Entziehungsverfahren
Eine Entziehung der Kassenarztzulassung
rückt erst ins Blickfeld, wenn wegen der
Schwere des Verstoßes künftig trotz
disziplinarrechtlicher Maßregelung ein
ordnungsgemäßes Verhalten nicht mehr
gewährleistet ist und ein Verbleiben des
Arztes im System der vertragsärztlichen
Versorgung nicht mehr zumutbar ist. Die
Zulassung ist demnach zu entziehen, „wenn
nicht ein geringeres Mittel als die
Entziehung als ausreichend anzusehen wäre,
den Vertragsarzt nachhaltig zur Erfüllung
seiner kassenärztlichen Pflichten
anzuhalten“. Hat der Vertragsarzt seine
kassenärztlichen Pflichten aufs Gröblichste
verletzt, setzt die Entziehung keine
weiteren Tatbestandsmerkmale voraus als die
„gröbliche Pflichtverletzung“.
Eine Pflichtverletzung ist gröblich, wenn
ihretwegen die Entziehung zur Sicherung der
kassenärztlichen Versorgung notwendig ist.
Diese Sicherung beruht wesentlich auf der
freiberuflichen Tätigkeit des
niedergelassenen Kassenarztes, deshalb auf
dem Vertrauen der Kassenärztlichen
Vereinigung und der Kassen insbesondere auf
die ordnungsgemäße Behandlung der Patienten
und die Richtigkeit der Abrechnung.
Nach gefestigter Rechtsprechung trifft
den Vertragsarzt eine „Pflicht zur peinlich
genauen Leistungsabrechnung“, die dieser
durch Eintrag der erbrachten
Gebührenordnungsziffern in den mit Diagnosen
versehenen Behandlungsschein (jetzt zumeist
EDV-Abrechnung) des Versicherten und
Anforderung der Vergütung bei der KV
nachkommt. Die Relevanz dieser Pflicht wird
allenthalben betont. Ihre (fahrlässige)
Nichtbeachtung wird – günstigstenfalls –
empfindliche Disziplinarmaßnahmen nach sich
ziehen; bei Verstößen mit mehr als äußerst
geringer Vorwerfbarkeit muss bereits mit
Zulassungsentzug gerechnet werden. Der Grund
verbirgt sich nach allgemeiner Auffassung in
den schweren Gefahren für das System, in dem
die Leistung als Sachleistung gewährt wird,
welche dann vom Erbringer direkt mit der KV
abzurechnen ist. Die ordnungsgemäße
Erbringung der Leistungen lässt sich auf dem
Abrechnungsweg der Selbstbestätigung des
Arztes nicht kontrollieren („Blankoscheck“).
Dem Teilnehmer an der vertragsärztlichen
Versorgung muss das System Vertrauen
hinsichtlich einer sorgfältigen und
richtigen Abrechnung entgegenbringen können.
Eine Vertrauensverletzung sendet bereits ein
Signal an die anderen Teilnehmer und weist
grundsätzlich auf eine Ungeeignetheit für
eine weitere Teilnahme hin.[20]
Zusammenfassung:
Hinter dem üblichen „Angebot“:
Geständnis gegen 2 Jahre Freiheitsstrafe auf
Bewährung oder einem Abspracheangebot
„Strafbefehl mit 90 Tagessätzen“ verbirgt
sich ein Folgerisiko für den Arzt welches
regelmäßig in seinen Ausmaßen und Folgen
unbeachtet bleibt. Ist ein Verlust der
Approbation oder der Kassenarztzulassung
wahrscheinlich ohnehin nicht zu vermeiden,
ist dies frühzeitig als Strafmilderungsgrund
von Gewicht durch die Verteidigung zu
betonen.
Die Darstellung der berufsrechtlichen
Folgen einer strafrechtlichen Verurteilung
gehören zur umfassenden und korrekten
Betreuung des Strafverfahrens - in dem ein
Arzt Angeklagter oder Beschuldigter ist -
dazu. Die Grundlagen hierzu gehören auch zum
Handwerkzeug des Strafverteidigers.
* Die Informationen stellen eine erste
Information dar, können aber eine individuelle Beratung zu
einem konkreten Sachverhalt nicht ersetzen. Bitte nehmen Sie
dazu
Kontakt
mit uns auf.
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