Einführung einer Anweisungskompetenz
Die Frage der Einführung einer
partiellen strafrechtlichen
Anweisungskompetenz des Rates der EG zum
Schutz der Finanzinteressen der Europäischen
Gemeinschaft unter besonderer
Berücksichtigung der Unberührtheitsklausel
in Art. 280 Abs. 4 S. 2 EG-Vertrag*
Der Europäische Gerichtshof hat sich in
seinem wegweisenden Urteil vom 13.9.2005 –
C-176/03 (Kommission/Rat) – zur so genannten
Anordnungs- oder Anweisungskompetenz der EG
für strafrechtliche Sanktionen im Bereich
des Umweltschutzes geäußert.[i]
Unter Anordnungs- oder Anweisungskompetenz
wird allgemein die Kompetenz der Organe der
EG zur Anweisung der EG-Staaten zur
Harmonisierung ihres nationalen Strafrechts
per Richtlinie verstanden.
Explizit hat der EuGH in seinem Urteil
ausgeführt, dass die Gemeinschaft befugt
sei, „Maßnahmen in Bezug auf das Strafrecht
der Mitgliedstaaten zu ergreifen, die seiner
Meinung nach erforderlich sind, um die volle
Wirksamkeit der von ihm zum Schutz der
Umwelt erlassenen Rechtsnormen zu
gewährleisten, wenn die Anwendung wirksamer,
verhältnismäßiger und abschreckender
Sanktionen durch die zuständigen nationalen
Behörden eine zur Bekämpfung schwerer
Beeinträchtigungen der Umwelt unerlässliche
Maßnahme darstellt“[ii].
Jedenfalls dürften Gemeinschaftsrechtsakte
die Strafbarkeit besonders schwerer
Beeinträchtigungen der Umwelt regeln, die
den Mitgliedstaaten die Wahl der anwendbaren
strafrechtlichen Sanktionen überlassen,
wobei diese wirksam, angemessen und
abschreckend sein müssten.
I. Einleitung
Die grundsätzliche Kompetenz der
Europäischen Gemeinschaft zur Anweisung der
EG-Staaten per Richtlinie zur Harmonisierung
ihres nationalen Strafrechts war zumindest
vor den klarstellenden Ausführungen des EuGH
im Jahre 2005 in der Literatur stark
umstritten.[iii]
Teilweise wurde die Europäische
Gemeinschaft unter keinen Umständen für
befugt angesehen, strafrechtliche
Richtlinien zu beschließen. Anderen
Auffassungen zufolge wurden Richtlinien der
EG zur Angleichung der mitgliedstaatlichen
Strafgesetzbücher unter der Bedingung als
zulässig erachtet, dass sie den EG-Staaten
einen eher weiten Umsetzungsspielraum
hinsichtlich der Sanktionsform belassen,
also letztere nicht speziell zur Einführung
oder Änderung von kriminalstrafrechtlichen
Normen verpflichten.[iv]
Befürworter von strafrechtlichen Kompetenzen
hielten dagegen auch solche Rechtsakte der
Gemeinschaft für kompetenzgemäß, die den
Mitgliedstaaten keine Wahlmöglichkeiten
belassen. Zwar handelt es sich in beiden
Fällen um eine Regelungstechnik zur
„Festlegung des nationalen Strafrechts durch
die EG“.[v] Der
relevante Unterschied besteht aber darin,
dass die umgesetzte innerstaatliche
Strafnorm im zuletzt genannten Fall nur noch
rein formell von den unmittelbar gewählten
nationalen Parlamenten demokratisch
legitimiert ist.[vi] Im
Grunde würden die innerstaatlichen
Parlamente aber bei einer Übernahme der
durch eine Richtlinie gesetzten Vorgaben
ihre Kompetenz zur Setzung von Strafrecht an
die Organe der EG abgeben. Die Befugnis zur
Setzung von Strafrecht durch die EG wurde
jedoch vor allem aufgrund des
Demokratiedefizits auf der EG-Ebene nicht
für gegeben erachtet.[vii]
Teilweise wurde im Rahmen der oben genannten
Meinungsstreitigkeit auch danach
unterschieden, ob es schon nationale
Rechtsvorschriften gibt oder es sich
insofern formal um eine „Rechtsschöpfung
durch die Gemeinschaft“ handelt. Eine
Richtlinienkompetenz wurde hier von den
Befürwortern von strafrechtlichen
Befugnissen der EG für zulässig erachtet, da
es nicht sein könne, dass der
Gemeinschaftsgesetzgeber erst den Erlass
einer innerstaatlichen Regelung abwarten
müsse.[viii]
Vor der viel beachteten Entscheidung des
Europäischen Gerichtshofs vom 13.9.2005 zur
Anweisungskompetenz der Gemeinschaft im
Umweltbereich hat es jedenfalls bislang
keine Rechtsakte der EG gegeben, in denen
die EG-Staaten ausdrücklich zum Erlass
kriminalstrafrechtlicher Sanktionen
verpflichtet wurden. Bis dato ist die Art
der Sanktion, die gegebenenfalls auch über
die genannten Vorgaben hinausgehen kann,
ihnen überlassen gewesen. In diesen
Rechtsakten wurden die EG-Staaten gewöhnlich
nur dazu bewegt, „geeignete
Sanktionsvorschriften zu erlassen oder ihre
Strafvorschriften zu ändern“.[ix]
Darüber hinaus verpflichteten verschiedene
im Bereich der Fischerei- und der
Verkehrspolitik erlassene Richtlinien die
EG-Staaten dazu, strafrechtlich gegen
Rechtsbrecher vorzugehen oder beschränkten
die Arten von Sanktionen, die diese vorsehen
könnten. Auch wenn die Bezeichnung
„Kriminalstrafrecht“ nicht ausdrücklich
verwendet worden ist, so konnten nur
strafrechtliche Vorschriften die verlangte
Umsetzung erfüllen.[x]
II. Übertragbarkeit der
Gerichtsentscheidung vom 13.9.2005 auf die
Finanzinteressen der EG?
Das Urteil des Europäischen Gerichtshofs
ist von der Literatur stark kritisiert
worden.[xi] So wären
die Kritiker von europastrafrechtlichen
Vorschriften nicht ausreichend gewürdigt
worden. Insbesondere wird vom Schrifttum
befürchtet, dass die Entscheidung im
Hinblick auf die Kompetenzen der EG im
Strafrecht überinterpretiert wird.[xii]
In der Tat hat sich der Europäische
Gerichtshof im Rahmen der Erwägungsgründe
grundlegend mit der Frage der Existenz einer
Strafrechtskompetenz der Organe der EG
auseinander gesetzt. Fraglich ist, ob die
für Art. 175 EGV anerkannte
Anordnungskompetenz auch auf andere
vergemeinschaftete Politikbereiche
transferiert werden kann und der Weg für
eine „Totalharmonisierung des Strafrechts
durch den EuGH geebnet“[xiii]
ist. Speziell im Bereich der finanziellen
Interessen der EG, also dem Schutz des
Haushalts der EG, wird die Frage der
Befugnis der EG zur Setzung von
strafrechtlichen Vorschriften seit jeher
rege diskutiert. Der Schutz der
Finanzinteressen der EG stellt für das
europäische Strafrecht eine „Vorreiterrolle“[xiv]
dar. Das besondere Interesse an der Frage
der Einführung und Angleichung
strafrechtlicher Kompetenzen ist darauf
zurückzuführen, dass der Schadensumfang bei
mindestens 10-20 % des Gemeinschaftsbudgets
liegt.[xv] Von daher
besteht ein hohes Bedürfnis der Organe der
EG, das eigene Budget effektiver zu
schützen. Aus diesem Grunde wird der Ruf
nach strafrechtlichen Kompetenzen der EG im
Strafrecht vor allem bei den
Haushaltsinteressen der EG laut, da bei
besonders schweren Subventions- oder
Betrugsdelikten eine ausreichende
Abschreckungswirkung nur mit
kriminalstrafrechtlichen Maßnahmen zu
erzielen ist und die Mitgliedstaaten oft nur
ein eingeschränktes Interesse an einem
lückenlosen Schutz des Haushalts der EG
haben.[xvi] Zudem
besteht angesichts der enormen Unterschiede
im materiellen Straf- und Strafprozessrecht
ein akuter Bedarf an der Angleichung der
differierenden innerstaatlichen
Rechtsvorschriften.
Die Ausführungen der EuGH zur
strafrechtlichen Anweisungskompetenz gehen
klar über den Bereich des Umweltschutzes
hinaus: So tritt das Gericht zunächst der
Auffassung des Rates sowie der beigetretenen
Mitgliedstaaten entgegen, die vorgebracht
hatten, gegen eine Befugnis der Organe der
EG spreche schon, dass eine stillschweigende
Kompetenzübertragung über die Materie des
Strafrechts auszuschließen sei.[xvii]
Für das Strafrecht sei „angesichts der
erheblichen Bedeutung des Strafrechts für
die Souveränität der Mitgliedstaaten“ eine
ausdrückliche Kompetenzzuweisung notwendig,
hatte der Rat argumentiert. Dieser Auslegung
der Kritiker des europäischen Strafrechts,
die bereits in der Literatur vorzufinden war[xviii],
schloss sich der EuGH – allerdings ohne
Begründung – nicht an. Dem ist
uneingeschränkt zu folgen: Schließlich sind
die Ermächtigungsgrundlagen des
Gemeinschaftsvertrages
rechtsgebietsunabhängig konzipiert, so dass
eine ausdrückliche Erwähnung des Strafrechts
höchst untypisch für die Systematik des
EG-Vertrages wäre. Es erscheint auch nahezu
ausgeschlossen, dass man ausnahmsweise für
das Gebiet des echten Strafrechts vom
systematisch begründeten Schweigen in den
Kompetenzgrundlagen des primären
Gemeinschaftsrechts abrücken wollte.
Insofern wäre grundsätzlich auch eine
stillschweigende Abtretung des Rechts zur
Aufstellung strafrechtlicher Normen an den
europäischen Gesetzgeber denkbar.
Auch die Feststellung des EuGH, dass das
Strafrecht grundsätzlich ebenso wie das
Strafprozessrecht nicht in die Zuständigkeit
der Gemeinschaft fällt, spricht nicht gegen
strafrechtliche Richtlinienkompetenzen der
Organe der EG. So führt das Gericht im
darauf folgenden Satz des Urteils aus, dass
dieser Umstand den Gemeinschaftsgesetzgeber
nicht hindern könne, Maßnahmen in Bezug auf
das Strafrecht der EG-Staaten zu ergreifen,
die seiner Meinung nach erforderlich sind.
Die grundsätzliche Zuständigkeit der
Mitgliedstaaten für das Strafrecht hatte der
EuGH bereits in diversen Entscheidungen
klargestellt.[xix]
Schon früh waren diese allgemeinen
Feststellungen des EuGH von der Literatur
fehlinterpretiert und vor allem von den
Kritikern des europäischen Strafrechts gegen
kriminalstrafrechtliche Kompetenzen der EG
vorgebracht worden. Diesen Ausführungen des
Gerichts war nämlich damals nur beschränkte
Bedeutung für die hier zu klärende
eventuelle Einführung einer
gemeinschaftlichen Strafsetzungskompetenz
zum Schutz der Finanzinteressen der EG
beizumessen. Das Gericht stellt(e) mit
seinen Ausführungen über die
Strafgesetzgebung nur „Grundsätze“ auf, die
offen ließen, ob hiervon bereichsspezifische
Ausnahmen denkbar sind. Im Übrigen war nicht
eindeutig, ob diese Aussagen das
Kriminalstrafrecht oder das Strafrecht im
weiteren Sinne betrafen.[xx]
Ferner würden wohl selbst Vertreter einer
extensiven Auslegung eine grundsätzliche
originäre Kompetenz der EG für das
Strafrecht als abwegig bezeichnen.
Ferner trägt das vom Rat vorgebrachte
Argument, strafrechtliche Kompetenzen seien
der Europäischen Union (Art. 29, 30, 31e EU)
vorbehalten, nicht. Dies ergibt sich aus dem
in Art. 29 EU normierten Passus, dass die
Ziele des Titels VI „unbeschadet der
Befugnisse der Europäischen Gemeinschaft“
verfolgt würden. Diese Formulierung deutet
gerade darauf hin, dass weiter gehende
Kompetenzen der Europäischen Gemeinschaft
nicht ausgeschlossen werden sollten.[xxi]
Insofern erscheint auch das Bestehen einer
Kompetenz über die Materie des Strafrechts
innerhalb der gemeinschaftlichen
Bestimmungen des Primärrechts nicht von
vornherein undenkbar. Die in dieser
Unberührtheitsklausel zum Ausdruck kommende
strikte Trennung der Rechtsmassen von EU-
und EG-Vertrag bliebe schließlich auch
gewahrt, wenn man aufgrund des
konkurrierenden Zuständigkeitsbereichs für
die Finanzinteressen eigene strafrechtliche
gemeinschaftliche Rechtsakte für zulässig
erachtete.
Beschränken ließe sich eine dahin gehende
Befugnis der Europäischen Gemeinschaft
jedenfalls weder durch das Unionsrecht
insgesamt, noch durch den VI. Titel des
EU-Vertrages.[xxii]
Berücksichtigt man ergänzend, dass der Sinn
und Zweck des Art. 29 EU darin besteht,
Versuche des Unionsgesetzgebers zu
unterbinden, den EG-Vertrag zu steuern oder
zu verändern[xxiii],
so kommt der Unbeschadetheitsklausel eher
eine kompetenzbegrenzende Wirkung für die
„Bestimmungen über die polizeiliche und
justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen“
selbst zu. Demnach könnte man höchstens zu
dem umgekehrten Schluss gelangen, dass
letztendlich sogar das Gemeinschaftsrecht
die Kompetenzen im Bereich der
„polizeilichen und justiziellen
Zusammenarbeit in Strafsachen“ beschränkt.
Die Annahme einer kompetenzbegrenzenden
Wirkung der Bestimmungen im Rahmen des VI.
Titels des Vertrages über die Europäische
Union für die Materie eines
gemeinschaftlichen Strafrechts liefe
insofern gerade auf eine Verkehrung der
eigentlichen Funktion des Art. 29 EU hinaus.
III. Die Unberührtheitsklausel des Art.
280 Abs. 4 S. 2 EG-Vertrag
Vor allem die vom Europäischen
Gerichtshof vorgenommene Auslegung des Art.
280 Abs. 4 S. 2 EG-Vertrag spricht
entscheidend für eine umfassende Anerkennung
einer Anweisungskompetenz der EG, also auch
im Bereich der Finanzinteressen der EG. Hier
dürfen die Organe der EG Maßnahmen in Bezug
auf das Kriminalstrafrecht der
Mitgliedstaaten ergreifen.
In Art. 280 Abs. 4 S. 2 des EG-Vertrages
heißt es: „Die Anwendung des Strafrechts der
Mitgliedstaaten und ihre Strafrechtspflege
bleibt von diesen Maßnahmen unberührt.“
Diese so genannte Unberührtheitsklausel war
vor der viel beachteten Entscheidung des
Europäischen Gerichtshofs in weiten Teilen
der Literatur als Beleg dafür angesehen
worden, dass die Mitgliedstaaten vor einer
weiteren Expandierung supranationaler
Zuständigkeiten auf das strafrechtliche
Gebiet geschützt werden sollten[xxiv]
mit der Folge, dass die Anwendung des
Strafrechts auch zukünftig eine Prärogative
der einzelnen Mitgliedsländer bleibt.[xxv]
Durch die Unberührtheitsklausel sei zum
Ausdruck gebracht worden, dass die
Mitgliedstaaten vor strafrechtlichen
Einflüssen der EG zu schützen seien.[xxvi]
Dem ist der EuGH klar entgegen getreten
und stellt unmissverständlich klar, dass
sich diesem Absatz nicht entnehmen lasse,
dass jede strafrechtliche Harmonisierung
unzulässig sei, wenn sie zur Sicherstellung
der Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts
erforderlich sei.[xxvii]
Ein Umkehrschluss dahin gehend, dass
strafrechtliche Vorschriften nur in der
EG-Umweltpolitik kompetenzgemäß seien, nicht
dagegen in anderen Bereichen, in denen es
Unberührtheitsklauseln gebe, kann hieraus
nicht gezogen werden. Hinter den
gemeinschaftsrechtlichen
Angleichungsrichtlinien im Strafrecht
verstecken sich nämlich an die
Mitgliedsländer adressierte gesetzgeberische
Handlungspflichten zur Pönalisierung
bestimmter Verhaltensweisen, die davor noch
nicht mit Strafe bedroht waren. Eine
derartige Schlussfolgerung hätte nämlich zur
Folge, dass die Angleichung des Strafrechts
in der Umweltpolitik erlaubt, in anderen
Politikbereichen aber verboten wäre. Die
Unberührtheitsklauseln beziehen sich aber
nach ihrem ausdrücklichen Wortlaut generell
auf die Anwendung des Strafrechts der
Mitgliedstaaten und ihre Strafrechtspflege.
Im Übrigen hätte ein anderweitiges
Verständnis zur Konsequenz, dass die Organe
der EG zwar im Umweltrecht
Strafrechtskompetenzen besäßen, ausgerechnet
ihre eigenen Rechtsgüter, wie ihren
Haushalt, jedoch nicht effektiv schützen
könnten. Etwas zu einfach machte es sich der
Generalanwalt Colomer in seinem
Schlussvortrag in der Rs. C-176/03 vom
26.05.05 (Rz. 78): Er hatte die Bedeutung
der Art.
135 EG und
280
IV 2 EG dahin gehend relativiert als
Maßnahmen ohnehin nur die „Anwendung“ des
Strafrechts und der Strafrechtspflege
unberührt ließen, d.h. nicht die Schaffung
der Norm sei betroffen, sondern nur deren
Anwendung und jene würde zweifelsfrei den
für die Strafrechtspflege zuständigen
Richtern zustehen. Hierin erschöpft sich die
Unberührtheitsklausel jedoch erkennbar
nicht, da sie ansonsten völlig ohne
Regelungsinhalt wäre, zumal es noch keinen
europäischen Strafrichter gibt.
Diese überraschend eindeutige Auslegung
der Klausel in Satz 2 des Art. 280 Abs. 4 EG
gibt Anlass, sich mit dem Inhalt der
Unberührtheitsklausel näher zu befassen:
Schon auf den ersten Blick ist die
Klausel an Undurchsichtigkeit kaum zu
überbieten. Dementsprechend hat sie nicht
nur in der Literatur große Verwirrung
hervorgerufen. Einigkeit besteht zur Zeit
nur insofern, als es sich bei Art. 280 Abs.
4 EG um eine schlecht formulierte Norm
handelt.[xxviii] Über
die wahre Bedeutung der
Unberührtheitsklausel herrscht weiterhin
Rätselraten. Hier vorab ein Überblick: So
wird sie teilweise nur dahin gehend
verstanden, dass das nationale Straf- und
Strafprozessrecht auch künftig anwendbar,
d.h. neben etwaigen supranationalen
Maßnahmen in Kraft bleibt.[xxix]
Eine so verstandene Auslegung würde die
Neuschaffung supranationaler
Strafvorschriften künftig erlauben.[xxx]
Dem wurde indes entgegen gehalten, die
Unberührtheitsklausel enthalte auch eine
„negative Aussage“[xxxi].
Sei mit der Formulierung in Art. 280 IV 2 EG
das auch künftige Inkraftbleiben der
fünfzehn einzelstaatlichen Strafgesetzbücher
festgelegt worden, so sei hiermit der Wille
verbunden gewesen, alle übrigen
Verhaltensweisen der europäischen
Marktteilnehmer, die nach den nationalen
Strafvorschriften straflos sind, gerade
nicht unter Strafe zu stellen.[xxxii]
Insofern berühre „jede Inkriminierung
seitens der Gemeinschaft, die ein Verhalten
erfasst, das nicht bereits die Anwendung des
nationalen Strafrechts auf den Plan ruft,
... damit diese negative Funktion nationalen
Strafrechts und damit auch dessen (negative)
Anwendung“[xxxiii].
Demzufolge enthalte die
Unberührtheitsklausel eine
Exklusivitätszusicherung hinsichtlich der
Materie des Strafrechts und der
Strafrechtspflege an die Mitgliedstaaten mit
der Konsequenz, dass „erforderliche
Maßnahmen“ keine Strafvorschriften
beinhalten dürfen.[xxxiv]
Die weitest gehende Ansicht, die sich
durch das Urteil des EuGH vom 13.9.2005
erledigt haben dürfte, nahm an, sogar eine
Angleichung der innerstaatlichen
Kriminalstraftatbestände durch EG-Organe sei
durch Art. 280 Abs. 4 S. 2 EG unmöglich
gemacht worden.[xxxv]
Diese Interpretation der
Unberührtheitsklausel ließ sich durch das
Abstellen auf das Verbot der „Berührungen“
von Gemeinschaftsrecht und Strafrecht
erzielen. Läge der Sinn und Zweck des Art.
280 Abs. 4 S. 2 EG darin, jegliche Berührung
des nationalen Strafrechts durch legislative
Maßnahmen des Gemeinschaftsrechts zu
unterbinden, und damit den Bereich des
Strafrechts vom Gemeinschaftsrecht strikt zu
trennen, so müsste man zu dem Ergebnis
gelangen, dass auch eine Einwirkung auf
nationales Strafrecht in Form von
sekundärrechtlichen Richtlinien künftig
verboten sein wird.[xxxvi]
Dem Gemeinschaftsgesetzgeber wäre es daher
verwehrt, durch gemeinschaftliche
Rechtsetzungsakte darauf hinzuwirken, dass
die nationalen Gesetzgebungsorgane relevante
nationale Strafbestimmungen letztendlich
aufheben und/ oder dass sie an anderer
Stelle Regelungen in die Strafgesetzbücher
einarbeiten.
1. Die wörtliche Auslegung
Legt man jedoch zunächst den (umständlich
formulierten) Gesetzestext des Art. 280 Abs.
4 S. 2 EG-Vertrag zugrunde, so verbietet er
es dem Gemeinschaftsgesetzgeber zunächst
nur, „das Strafrecht der Mitgliedstaaten und
ihre Strafrechtspflege anzuwenden“, nimmt
also gerade nicht deren Strafrecht insgesamt
aus. Anders ausgedrückt dürfen
„erforderliche Maßnahmen“ im Rahmen des
ersten Satzes nicht die Anwendung
innerstaatlicher Strafvorschriften
vorschreiben. Dem Gemeinschaftsgesetzgeber
ist es also künftig verwehrt, zum
strafrechtlichen Schutz der
EG-Finanzinteressen Verweisungen in
Rechtsakten des Europäischen
Gemeinschaftsrechts auf schon bestehende
mitgliedstaatliche Strafvorschriften
vorzunehmen. Verordnungen auf der Grundlage
von Art. 280 Abs. 4 S. 1 EG dürfen in diesem
Bereich insofern keine Regelungen enthalten,
die bestimmen, dass der Anwendungsbereich
der nationalen Strafvorschriften auf
Handlungsweisen zulasten von Rechtsgütern
der Europäischen Gemeinschaft, die ohne eine
solche sekundärrechtliche Verweisungsnorm
vom Schutzbereich der nationalen Strafnorm
nicht erfasst wären, ausgedehnt wird.
Eine solche Regelungstechnik zur
Gleichstellung des strafrechtlichen Schutzes
von europäischen Gemeinschaftsrechtsgütern
mit denen der einzelnen Nationalstaaten, die
durchaus den Vorteil bietet, hinsichtlich
des Gelingens der vollständigen Assimilation
supranationaler mit den innerstaatlichen
Rechtsgütern nicht zwingend auf die
Umsetzung dieser Verpflichtung durch die
häufig insoweit desinteressierten einzelnen
Nationalstaaten angewiesen zu sein, wurde in
der Vergangenheit zunächst in zwei
Verordnungen der EWG außerhalb des Bereichs
der Finanzinteressen vorgenommen: Zur
Sicherstellung des Geheimhaltungsschutzes im
Rahmen der Erhebungen über die Löhne[xxxvii]
bzw. die Struktur und Verteilung der Löhne
in Industrie und Handwerk[xxxviii]
erklärten die Verordnungen in deren
jeweiligen Art. 5 Abs. 2[xxxix]
die Strafvorschriften der Mitgliedsländer,
die bisher nur innerstaatliche Geschäfts-
und Betriebsgeheimnisse mit Strafe
bedrohten,[xl] für
unmittelbar anwendbar.
Ähnliche Verweise auf die
innerstaatlichen Strafrechtsordnungen finden
sich in Verordnungen, die die Bekämpfung von
Betrügereien und Unregelmäßigkeiten
bezwecken, so in der „VO 1681/94 der
Kommission betreffend Unregelmäßigkeiten und
die Wiedereinziehung zu Unrecht gezahlter
Beträge im Rahmen der Finanzierung der
Strukturpolitiken sowie die Einrichtung
eines einschlägigen Informationssystems“[xli].
Deren Art. 10 Abs. 4 UA 1[xlii]
unterstellt die im Rahmen der Verordnung
übermittelten oder erhaltenen Angaben den
einzelstaatlichen Rechtsvorschriften der
Mitgliedstaaten zum Schutze der
Berufsgeheimnisse. Auf die
mitgliedstaatlichen Strafvorschriften, die
das Berufsgeheimnis schützen, nimmt
ebenfalls Art. 45 Abs. 1 UA 1 S. 2[xliii]
der VO 515/97[xliv]
Bezug, um die Vertraulichkeit der Auskünfte,
die zur Durchführung der gegenseitigen
Amtshilfe zwischen Verwaltungsbehörden der
EG-Staaten und die Zusammenarbeit dieser
Behörden mit der Kommission im Hinblick auf
die ordnungsgemäße Anwendung der Zoll- und
der Agrarregelung übermittelt werden, zu
gewährleisten. Da die zuletzt genannten
Verordnungen den strafrechtlichen Schutz der
EG-Finanzinteressen bezwecken, und damit
nunmehr dem Anwendungsbereich des Art. 280
Abs. 4 EG unterliegen, dürften sie infolge
des Verbots der Verweisungstechnik unwirksam
geworden sein, es sei denn, man lässt das
Verbot in Art. 280 Abs. 4 S. 2 EG nur für
künftige Rechtsakte gelten.
Schon lange bevor es die
Unberührtheitsklausel in Art. 280 Abs. 4 S.
2 EG gab, war die Kompetenz der EG-Organe
zur Verweisung auf bereits bestehendes
nationales Kriminalstrafrecht stark
umstritten. Dies fand seinen Ausdruck darin,
dass in das Gesetz über die Statistik für
Bundeszwecke[xlv], auf
das in den ersten beiden Verordnungen Bezug
genommen wurde, durch § 8 des „Gesetzes zur
Durchführung der VO 70/66 (EWG)“ „Besondere
Bestimmungen für Statistiken der
Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der
Europäischen Atomgemeinschaft“[xlvi]
eingefügt wurden. Diese Änderungen im
StatGes waren erforderlich geworden, nachdem
zwischen dem deutschen Bundesrat[xlvii]
und der Regierung ein Streit um die
Wirksamkeit derartiger Verweisungen
entbrannt war. Jedenfalls nach Einfügung der
zuletzt genannten Bestimmungen stand
zwischenzeitlich fest, dass die Statistiken
der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und
der Europäischen Atomgemeinschaft den
innerstaatlichen Geschäfts- und
Betriebsgeheimnissen strafrechtlich
gleichgestellt sind. Auf die Entscheidung
des Streites über die Befugnis der
Gemeinschaftsorgane zur Verweisung auf
einzelstaatliche kriminalstrafrechtliche
Normen kam es derzeit in diesem Bereich
nicht mehr an, zumal die Verordnungen nach
Durchführung der Erhebungen zwischenzeitlich
gegenstandslos geworden sind.[xlviii]
In der Literatur war man sich lange
uneinig über die Zulässigkeit von
Verweisungen auf innerstaatliches
Strafrecht. Einerseits hielt man
Sanktionsregelungen in Form von Verweisungen
dann für möglich, wenn sie im Rahmen
„vergleichbarer Tatbestände geschehen“[xlix].
Wenn der Ministerrat bestimme, dass die
innerstaatlichen Strafbestimmungen auch auf
EG-Ebene gelten, so würde er die
gesetzgeberische Entscheidung der
innerstaatlichen Rechtsetzungsorgane gerade
respektieren.[l]
Andererseits wurden massive Bedenken gegen
die sog. „Verweisungskompetenz“ geltend
gemacht.[li] Diese
resultierten v.a. aus der Tatsache, dass auf
diese Weise unmittelbare strafrechtliche
Normen des Gemeinschaftsgesetzgebers und
damit supranationales Strafrecht geschaffen
würde.
2. Die systematische Auslegung
Bei der systematischen Auslegung der
Unberührtheitsklausel wird teilweise[lii]
ein Umkehrschluss gezogen, dessen
Richtigkeit es zu untersuchen gilt: Nach
Tiedemann[liii] deuten
die von zahlreichen Verordnungen her
bekannten Formeln, dass „die Zuständigkeit
der Mitgliedstaaten für das Strafrecht oder
die Strafrechtspflege unberührt bleiben
solle“[liv] oder dass
die im jeweiligen Rechtsakt vorgesehenen
Maßnahmen „nicht strafrechtlicher Art“[lv]
seien, darauf hin, dass es wegen der
anderweitigen Formulierung der
Unberührtheitsklausel des Art. 280 Abs. 4 S.
2 EG dem Gemeinschaftsgesetzgeber gerade
nicht verboten sei, eigene
kriminalstrafrechtliche Sanktionen
festzulegen. Da man die bereits bekannten
und gängigen Formulierungen des
Sekundärrechts, die eindeutig
klarstell-(t)en, dass eine
EG-Strafrechtskompetenz nicht geschaffen
wird bzw. wurde, in das Primärrecht nicht
übernommen habe, käme durch die Klausel des
Art. 280 Abs. 4 S. 2 EG („Die Anwendung des
Strafrechts der Mitgliedstaaten und ihre
Strafrechtspflege bleibt von diesen
Maßnahmen unberührt“) zum Ausdruck, dass
dieser Regelung eine andere Bedeutung
zukomme als den Unberührtheitsklauseln des
Art. 19, VO Nr. 11[lvi],
Art. 15 Abs. 4, VO Nr. 17[lvii],
Art. 22 Abs. 4, VO Nr. 1017/68[lviii]
und Art. 14 Abs. 4, VO 4064/89[lix].
In der Sache betreibt Tiedemann damit eine
sekundärrechtskonforme Auslegung von
primärrechtlichen EG-Vertragsnormen. Die
Richtigkeit dieser Vorgehensweise muss
jedoch in Zweifel gezogen werden.
Für die Ansicht kann zunächst nicht die
von der ständigen Rechtsprechung des EuGH
vorgenommene Auslegung des abgeleiteten
Gemeinschaftsrechts mit Hilfe primärer
vertraglicher Bestimmungen angeführt werden.
Der Gerichtshof überprüft die Auslegung
sekundärer Rechtsakte seit jeher an den
Bestimmungen des EG-Vertrages, um die
einheitliche Auslegung mit dem Primärrecht
zu gewährleisten.[lx]
Im Zweifel zieht der Europäische Gerichtshof
bei der Auslegung des rangniedrigeren Rechts
die Auslegungsvariante vor, die eine
Einstufung als unvereinbar mit dem
Primärrecht verhindert.[lxi]
Zwar kann der Ausdruck dieser Judikatur
darin bestehen, dass zur Sicherstellung der
Vereinbarkeit von Sekundär- und Primärrecht
eine gewisse Vermutung dafür spricht,
denselben Formulierungen des abgeleiteten
Rechts und vertraglichen Normen einen
einheitlichen Sinn zugrunde zu legen. Die
Prämisse dieser Auslegungsform liegt jedoch
in der zeitlich vorangegangenen Existenz
primärrechtlicher Vertragsartikel, mit deren
Hilfe anschließend sekundärrechtliche
Klauseln interpretiert werden. Da jedoch die
gängigen Formulierungen im sekundären
Gemeinschaftsrecht als Argument für die
Annahme einer Strafrechtskompetenz der EG in
Art. 280 Abs. 4 EG angeführt werden, wird in
diesem Falle nicht das abgeleitete Recht
durch den EG-Vertrag, sondern es werden
umgekehrt Normen des primären Rechts durch
bereits seit langem vorhandene Formeln in
sekundären Rechtsakten ausgelegt. Als
Prüfungsmaßstab dient in diesem Falle also
nicht die Norm des Primärrechts, sondern
allein das nachrangige sekundäre
Gemeinschaftsrecht. Für eine dahin gehende
Auslegungspraxis fehlt es jedoch an
einschlägiger Judikatur. In einigen Urteilen
hat der Gerichtshof zwar unbestimmte
Begriffe des EG-Vertrages unter Heranziehung
sekundärrechtlicher Vorschriften
konkretisiert.[lxii]
Anhaltspunkte für ein Verständnis einer
primärrechtlichen Norm wurden der
nachfolgenden Praxis der Gemeinschaftsorgane
entnommen, wenn Bestimmungen des
Sekundärrechts diese Vorschrift
konkretisierten. Aus der Möglichkeit des
Bestehens bestimmter Wechselwirkungen
zwischen dem Gemeinschaftsrecht
unterschiedlichen Ranges kann jedoch
keineswegs die grundsätzliche Anerkennung
einer „sekundärrechtskonformen Auslegung des
Vertragsrechts“[lxiii]
durch den Gerichtshof gefolgert werden. Die
Interpretation von Begriffen des primären
Gemeinschaftsrechts durch Formulierungen im
Sekundärrecht hat der EuGH bisher nur im
Verhältnis des abgeleiteten Rechts zu den
entsprechenden Ermächtigungsvorschriften des
Vertrages, auf deren Grundlage es erging,
vorgenommen.[lxiv]
Über diese Konstellationen hinaus verböte
sich eine sekundärrechtskonforme Auslegung
des Vertragsrechts. Gegen die grundsätzliche
Anerkennung einer solchen
Interpretationsmethode sprächen vor allem
normenhierarchische Gesichtspunkte.[lxv]
Genauso wenig wie auf nationales Recht
unmittelbar bei der Auslegung des
Gemeinschaftsrechts zurückgegriffen werden
kann, dürfen gemeinschaftliche Rechtsakte
Bestimmungen auslegen, die im Verhältnis zu
ihnen höherrangig sind. Andernfalls würde in
der Tat der Grundsatz der Niederrangigkeit
des abgeleiteten Gemeinschaftsrechts
gegenüber dem Vertragsrecht verkannt.[lxvi]
Richtete man das Verständnis einer
primärrechtlichen Norm stets an verwandten
Bestimmungen des abgeleiteten Rechts aus, so
bestünde die nicht unerhebliche Gefahr,
nachrangige Normen nicht für ungültig im
Falle ihrer Vertragswidrigkeit zu erklären,
sondern ihren Sinngehalt sogar als
maßgeblich für die primärrechtliche Norm
anzusehen. Da die Verordnungen Nr. 11[lxvii],
Nr. 17[lxviii], Nr.
1017/68[lxix] und Nr.
4064/89[lxx], die in
Art. 19, Art. 15 Abs. 4, Art. 22 Abs. 4 und
Art. 14 Abs. 4 die bekannten Klauseln
enthalten, auf die sich Tiedemann[lxxi]
beruft, jedenfalls nicht auf die Grundlage
der hier auszulegenden Vertragsbestimmung
des Art. 280 Abs. 4 EG gestützt wurden,
scheidet jedenfalls eine Ausrichtung des
ranghöheren am ergangenen niederrangigen
Gemeinschaftsrecht bei der Deutung der
Vorschrift aus.
Wenn Tiedemann[lxxii]
behauptet, gerade aufgrund der Nicht-übernahme
der besonderen Terminologie des
Sekundärrechts müsse im Umkehrschluss von
einem Verständnis der Unberührtheitsklausel
dahin gehend ausgegangen werden, dass die
Norm des Art. 280 Abs. 4 EG strafrechtliche
Rechtsakte einschließen müsse, so verkennt
er diese Gesichtspunkte. Die Argumentation
übersieht darüber hinaus, dass das
Sekundärrecht und primärrechtliche Normen
die Gemeinsamkeit besitzen,
Gemeinschaftsrecht darzustellen, darüber
hinaus jedoch oft keine weiter gehenden
Überschneidungen bestehen. Der wesentliche
Unterschied besteht schon in den
abweichenden zuständigen Schöpfern der
Regelungsbereiche. Während se-kundärrechtliche
Vorschriften von den Organen der EG normiert
werden, werden die Artikel des EG-Vertrages
von den Vertretern der Regierungen der
Mitgliedstaaten bei den
Regierungskonferenzen entworfen. Es muss
bezweifelt werden, ob den Autoren des
Amsterdamer Vertrages bei ihren
Verhandlungen überhaupt die entsprechenden
sekundärrechtlichen Rechtsakte mit ihren
typischen detaillierten Formulierungen
vorlagen, geschweige denn überhaupt bekannt
waren. Abweichende Formulierungen in
sekundärrechtlichen Rechtsakten und im
primären Gemeinschaftsrecht, die wohlgemerkt
nicht völlig deckungsgleiche Sachbereiche
regeln, müssen vor diesem Hintergrund nicht
unbedingt zu unterschiedlichen Ergebnissen
führen.[lxxiii]
3. Die teleologische Ausdeutung
Im Rahmen der teleologischen Deutung der
Unberührtheitsklausel hat sich zum einen ein
restriktives Verständnis des Art. 280 Abs. 4
S. 2 EG herauskristallisiert. Diesen
Deutungen nach hat der Vertrag von Amsterdam
eine partielle Strafrechtskompetenz der EG
zum Schutz ihrer finanziellen Interessen mit
sich gebracht, da der Unberührtheitsklausel
nur die Bedeutung der Anordnung des
Ausschlusses einer für das
Gemeinschaftsrecht typischen Vorrangwirkung
für den Bereich des Strafrechts zukomme.
Dies hätte zur Folge, dass ein ergänzendes
Eingreifen des Gemeinschaftsgesetzgebers für
diesen Bereich zulässig wäre.[lxxiv]
Der Gesetzgeber der EG könnte dieser Meinung
zufolge nachrangig tätig werden in Fällen,
in denen die Vorschriften der EG-Staaten
keinen oder einen nicht ausreichenden
strafrechtlichen Schutz der Finanzinteressen
der Europäischen Gemeinschaft bereitstellen.
Die Gemeinschaft hätte dann die Befugnis,
diese Lücken in den nationalen
Strafrechtssystemen subsidiär zu schließen.[lxxv]
Finde der Gesetzgeber der EG Diskrepanzen in
den nationalen Rechtsordnungen vor, so müsse
ihm demzufolge die Möglichkeit offen stehen,
diese durch eigenes, komplementäres
Strafrecht zu korrigieren.[lxxvi]
So sei die Kreierung einer EG-Strafnorm, die
die leichtfertige Subventionserschleichung
pönalisiert, kompetenzrechtlich zulässig,
allerdings mit der Maßgabe, dass die
Vorschrift nur in den mitgliedstaatlichen
Strafrechtsordnungen anwendbar sei, die
einen strafrechtlichen Schutz gegen
leichtfertige Subventionserschleichung nicht
kennen.[lxxvii]
Dagegen sei die Regelung in den EG-Ländern
nicht anwendbar, die bereits die
leichtfertige Erschleichung von Subventionen
der Europäischen Gemeinschaft mit Strafe
bedrohen.[lxxviii]
Selbst wenn man in der
Unberührtheitsklausel die Trennung der
Rechtsmassen des Gemeinschaftsrechts vom
nationalen Strafrecht dokumentiert sieht,
spräche dies nicht zwingend gegen
gemeinschaftliche Sanktionen
strafrechtlicher Natur, da bei isoliertem
Nebeneinanderstehen der einzelstaatlichen
und gemeinschaftlichen
Kriminalstraftatbestände die angeordnete
Scheidung gewahrt bliebe.[lxxix]
Zur Bekräftigung dieser Ansicht wird
angeführt, dass die finanziellen Interessen
der EG ein so wichtiges Rechtsgut seien,
dass hier die Hemmungen gegenüber der
Vergemeinschaftung des Strafrechts nicht
gelten,[lxxx] so dass
diese Auslegungsweise der Entwicklung der
letzten Jahre entspreche, in denen der
Schutz der Finanzinteressen der EG stets
Motor der Entwicklung eines europäischen
Strafrechts war.
Problematisch an dieser Deutung der
Unberührtheitsklausel erscheint zunächst,
dass unklar ist, wann überhaupt von einer
Strafbarkeitslücke in den nationalen
Strafrechtssystemen auszugehen ist.[lxxxi]
Bedeutet das Vorliegen einer Lücke das
Fehlen der Strafbarkeit nach der
grammatikalischen Wortlautanalyse oder liegt
selbige bereits vor, wenn zwar eine
ausdrückliche Strafbestimmung besteht, die
Rechtspraxis die Norm jedoch nur
einschränkend auslegt?
Im Übrigen leuchten auch die Ergebnisse
dieser Interpretationsvariante nicht recht
ein. So erscheint es unbillig, das Bedürfnis
nach einem Eingreifen des
Gemeinschaftsgesetzgebers entfallen zu
lassen, wenn alle Mitgliedstaaten zwar einen
vorsätzlichen Subventionsbetrug kennen
würden, aber die Schuldsprüche von moderaten
Geldstrafen bis zu zweistelligen
Freiheitsstrafen variierten, genauso wie ein
Tätigwerden der Organe der EG nicht
unbedingt notwendig erscheint, wenn das
entsprechende EG-Land eine Strafbarkeit
wegen Subventionsbetrugs zwar nicht kennt,
das Verhalten jedoch durch andere
Tatbestände abgedeckt wird.
Hingewiesen werden muss auch auf das
enorme Konfliktpotential, welches im Falle
der subsidiären Anwendung von
mitgliedstaatlichem und innerstaatlichem
Strafrecht bestünde. Schröder[lxxxii]
weist zum einen auf das Unterlaufen des
innerstaatlichen Entscheidungsprozesses hin,
wobei angemerkt sei, dass die staatlichen
Parlamente bereits zu Maastrichter Zeiten im
Bereich des Strafrechts unter diesem
Machtverlust zu leiden hatten. Tragischer
wären die Glaubwürdigkeitsverluste, die im
Falle der Verurteilung von Tätern auf
Grundlage von europäischen Strafnormen
entstünden. Viele Bürger würden sich fragen,
welchen Sinn das innerstaatliche StGB
überhaupt noch hat, wenn es nicht
vollständig wäre, und wären verunsichert,
welche Rechtslage nun gilt. Es würde sich
schnell die Erkenntnis durchsetzen, dass ein
europaeinheitliches StGB die bessere Lösung
wäre, da hier alle zu pönalisierenden
Handlungen und Unterlassungen –
übersichtlich zusammengestellt – aufgenommen
werden könnten.
Zu demselben Ergebnis gelangte man, wenn
man der Unberührtheitsklausel ebenfalls
unter restriktiver Auslegung nur die
Bedeutung beimisst, dass durch sie eine
abschließende Wirkung gemeinschaftlicher
Sanktionen auf dem Gebiet des Strafrechts
verhindert werden sollte. Derartige
Überlegungen könnte man vor dem Hintergrund
anstellen, dass nach den allgemeinen Regeln
über die Zuständigkeitsverteilung zwischen
Gemeinschaft und den einzelnen
Mitgliedsländern im Bereich der
konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit
die nachgeordnete Rechtsordnung (der
Mitgliedsländer) ihre Normsetzungsbefugnis
verliert, wenn die übergeordnete ihre
Zuständigkeit über ein Sachgebiet in
abschließender und erschöpfender Weise
ausgeübt hat.[lxxxiii]
Die Mitgliedstaaten können hier
grundsätzlich keine Normen mehr erlassen.
Maßnahmen zur Betrugsbekämpfung, für die
spätestens seit dem Amsterdamer Vertrag
sowohl die EG-Staaten als auch die Organe
der EG selbst zuständig sind[lxxxiv],
und die somit der konkurrierenden
Gesetzgebungszuständigkeit unterfallen,
entfalten insofern grundsätzlich
abschließende Wirkung im Falle einer
Regelung durch den Gemeinschaftsgesetzgeber.
Letztlich können die Vertragsautoren zum
EG-Vertrag und der Gemeinschaftsgesetzgeber
aber selbst bestimmen, welche Konsequenzen
sich für das innerstaatliche Recht bei einer
Regelung durch die Gemeinschaft ergeben.
Ausnahmen vom Vorrang des
Gemeinschaftsrechts sind bereits im
Primärrecht für den Bereich der
Umweltpolitik in Art. 130 t EGV[lxxxv],
für den Arbeitsschutz in Art. 118a Abs. 3
EGV[lxxxvi] sowie die
binnenmarktbezogene Rechtsangleichung in
Art. 100a V EGV[lxxxvii]
vorgesehen gewesen.
Eine abschließende Wirkung des sekundären
Gemeinschaftsrechts und damit ein Verlust
der Gesetzgebungskompetenz der
Mitgliedstaaten kann also verhindert werden,
wenn die Vertragsautoren eine ergänzende
Normsetzung durch die EG-Staaten im
Primärrecht durch derartige sog. „Schutz-
oder Notstandsklauseln“ ausdrücklich
zugelassen haben.[lxxxviii]
In diesem Bereich können die Mitgliedsländer
weiter ihr nationales Recht anwenden und
neue Rechtsvorschriften erlassen.[lxxxix]
Betrachtete man nun die
Unberührtheitsklausel als eine solche
„Gestattung“, so entwickelten Maßnahmen der
Gemeinschaft für das Gebiet des Straf- und
Strafverfahrensrechts keine
Präklusionswirkung für ein Tätigwerden der
Mitgliedstaaten.
Diese Auslegung vertrüge sich v.a. mit
der Vorstellung, dass die auf
Gemeinschaftsebene vorhandenen
Sanktionsvorschriften nicht abschließend
gemeint sind und sich nur als ein
Sanktionsminimum verstehen,[xc]
die eine schärfere Ahndung durch die
nationalen Bestimmungen ermöglichen.[xci]
Wenn das Primärrecht damit bestimmen würde,
dass das Strafrecht ausnahmsweise von der
Vorrangwirkung ausgenommen ist,[xcii]
so ließe sich darin zugleich ablesen, dass
„erforderliche Maßnahmen“ auch
strafrechtliche, gemeinschaftliche
Regelungen mit sich bringen können, die
möglicherweise den Schutz der
EG-Finanzinteressen sogar erschöpfend
regeln, sonst wäre eine ausdrückliche
Bestimmung, die die verdrängende Wirkung
gemeinschaftlichen Rechts ausschließt,
überflüssig. Anders ausgedrückt käme man bei
dieser Interpretationsmethode zu folgendem
Schluss: Wären supranationale, die
Betrugsbekämpfung zum Nachteil der
Gemeinschaftsmittel in erschöpfender und
umfassender Weise regelnde Strafvorschriften
von Maßnahmen i.S. von Abs. 4 S. 1
ausgenommen, so hätte sich die künftige
Anwendung nationalen Strafrechts auch ohne
eine Erwähnung in Art. 280 Abs. 4 S. 2 EG
daraus ergeben, dass eine verdrängende
Wirkung von vornherein nicht hätte
stattfinden können.
Zwar bestünde bei Annahme einer
parallelen Verteilung der Kompetenzen, bei
der neben gemeinschaftlichem Strafrecht auch
innerstaatliche strafrechtliche Sanktionen
Anwendung fänden, die Gefahr von nicht
unerheblichen Belastungen des Betroffenen
durch eine mögliche „Doppelbestrafung“.[xciii]
Es wird vorgeschlagen, dass dieser mit einer
Anrechnung der Strafen oder mit Aussetzungen
eines der Verfahren zu begegnen sein könnte.[xciv]
Vor der Verkündung des besprochenen
Urteils des EuGH vom 13.9.2005 wurde dem
entgegen gehalten, der Sinn und Zweck der
Unberührtheitsklausel bestehe darin, den
Mitgliedstaaten eine gewisse Monopolstellung
für die Entscheidung über die
Tatbestandsmerkmale und den Geltungsbereich
aller Strafvorschriften zu belassen.
Es wäre jedoch fehlerhaft, der
Unberührtheitsklausel zu entnehmen, sie
ordne das Verbot des
Gemeinschaftsgesetzgebers an, durch jegliche
legislative Maßnahmen auf innerstaatliches
Strafrecht Einfluss zu nehmen, wie dies
Satzger[xcv] tut. Dies
liefe auf eine Überinterpretation der
Klausel hinaus. Satzger zufolge enthält die
Unberührtheitsklausel gar folgende „negative
Aussage“[xcvi]: Sei
mit der Formulierung in Art. 280 Abs. 4 S. 2
EG das auch künftige Inkraftbleiben der
fünfzehn einzelstaatlichen Strafgesetzbücher
festgelegt worden, so sei hiermit der Wille
verbunden gewesen, alle übrigen
Verhaltensweisen der europäischen
Marktteilnehmer, die nach den nationalen
Strafvorschriften straflos sind, gerade
nicht unter Strafe zu stellen.[xcvii]
Dies entnimmt er von Liszts[xcviii]
„Magna Charta des Verbrechens“. Durch die
Fixierung von Straftatbeständen hätten die
Nationalstaaten gleichzeitig einen
strafrechtlichen Freiraum geschaffen.
Insofern berühre „jede Inkriminierung
seitens der Gemeinschaft, die ein Verhalten
erfasst, das nicht bereits die Anwendung des
nationalen Strafrechts auf den Plan ruft,
... damit diese negative Funktion nationalen
Strafrechts und damit auch dessen (negative)
Anwendung“[xcix].
Demzufolge drückt die Unberührtheitsklausel
eine Exklusivitätszusicherung hinsichtlich
der Materie des Strafrechts und der
Strafrechtspflege an die Mitgliedstaaten aus
mit der ersten Konsequenz, dass
„erforderliche Maßnahmen“ keine
Strafvorschriften beinhalten dürfen,[c]
und der weiteren Folge, dass auch
Harmonisierungsbestrebungen in Form von
gemeinschaftsrechtlichen Richtlinien den
EG-Organen künftig verboten sein werden.
Würde man die Unberührtheitsklausel
tatsächlich dahin gehend deuten, dass nach
der Amsterdamer Version jegliche Berührungen
nationalen Strafrechts durch legislative
Maßnahmen des Gemeinschaftsrechts
ausgeschlossen sein sollen, so wäre es dem
Gemeinschaftsgesetzgeber nun gar verwehrt,
die Mitgliedsländer zu verpflichten,
Maßnahmen zur Sicherstellung der
angemessenen Sanktionierung oder zur
Angleichung des Strafrechtsschutzes
europäischer Schutzgüter zu treffen. Die
Organe der EG dürften also künftig durch
gemeinschaftliche Rechtsetzungsakte nicht
darauf hinwirken, relevante nationale
Strafbestimmungen letztendlich aufzuheben
oder an anderer Stelle Regelungen in die
Strafgesetzbücher einzuarbeiten, falls dies
für eine weiter gehende Kohärenz für
notwendig gehalten würde und der
Gemeinschaftsgesetzgeber Strafbarkeitslücken
befürchtete.
So weit geht die Selbstständigkeit des
Strafrechts gegenüber dem europäischen
Gemeinschaftsrecht aber nicht. Nähme man dem
Gemeinschaftsgesetzgeber das bereits in der
Vergangenheit vielfach ausgeübte Recht,[ci]
die Mitgliedstaaten auf diesem Wege zur
Harmonisierung ihrer Sanktions- und
Strafbestimmungen zu zwingen, so ginge dies
zweifels-ohne auf Kosten der Einheitlichkeit
des strafrechtlichen Schutzes, welches in
Art. 280 Abs. 4 S. 1 EG zu einem der
hervorragenden Ziele der
EG-Betrugsbekämpfung erklärt wurde. Im
Übrigen veranschaulicht dieses Beispiel,
dass der Vertrag von Amsterdam zu einem
deutlichen Integrationsrückschritt geführt
hätte, wenn es künftig ausgeschlossen wäre,
durch Maßnahmen nach Abs. 4 S. 1 der
Vorschrift darauf abzuzielen, einzelne
Bestimmungen der Strafgesetzbücher der
Mitgliedstaaten mittels sekundärrechtlicher
Richtlinien zu vereinheitlichen.
Eine solche Sichtweise bedeutete sogar
das vorläufige Ende aller Initiativen der
Gemeinschaft, Wettbewerbsverfälschungen
durch Harmonisierung nationaler
Strafvorschriften einzudämmen. Art. 280 Abs.
4 S. 2 EG blockierte dann das Bestreben der
Gemeinschaft, der Rechtszersplitterung nur
durch souveränitätsschonende Maßnahmen im
Bereich des nationalen Strafrechts ein Ende
zu setzen.
Misst man der Unberührtheitsklausel die
Bedeutung bei, dass sie den Sinn verfolgt,
jegliche „Berührungen“ von Europarecht und
Strafrecht zu unterbinden, so müsste man zu
dem Ergebnis gelangen, dass diese Form der
Einwirkung auf nationales Strafrecht künftig
verboten sein wird. Die Unrichtigkeit dieser
Auslegung ist jedoch daran erkennbar, dass
nach dieser Argumentationslinie auch die
Verpflichtung der EG-Staaten zur
Assimilierung der Straftatbestände, die als
mildeste Form der Einwirkung bekannt ist,
nicht mehr aufrecht erhalten werden könnte,
da auch hierdurch innerstaatliches
Strafrecht nicht minder durch
supranationales Recht beeinflusst wird. Dies
widerspräche schon der ausdrücklichen
primärrechtlichen Bestimmung des Art. 280
Abs. 2 EG, die die Verpflichtung an die
Mitgliedstaaten zur Gleichstellung ihrer
Straftatbestände weiterhin beibehält.
4. Zwischenergebnis
Die Tatsache, dass Art. 280 Abs. 4 S. 2
EG weder im Gesetzestext der deutschen
Fassung noch der übrigen Amtssprachen[cii]
ausdrücklich eine Regelung zur Lösung der
Frage einer bereichsspezifischen Übertragung
der Zuständigkeit über das Strafrecht an die
Europäische Gemeinschaft enthält, legt
offen, dass bei der Formulierung der
Unberührtheitsklausel von einem
Redaktionsversehen der Vertragsautoren des
Vertrages von Amsterdam auszugehen ist.
Unklare oder gar fehlerhafte Formulierungen
im EG-Vertrag stellen mittlerweile keine
Seltenheit mehr dar und sind in der
Vergangenheit auch in anderen
Politikbereichen vorgekommen.[ciii]
Der missratene Wortlaut des Art. 280 Abs. 4
S. 2 EG ist sogar im Europäischen Parlament
offen ausgesprochen und bedauert worden.[civ]
Um zu verdeutlichen, dass das Strafrecht
auch künftig eine „domaine révervé“ der
Mitgliedsländer bleibt, hätte es aber – wie
z.B. in den diversen Unberührtheitsklauseln
der VO (EG) 1073/1999 geschehen – einer
klareren Artikulierung dahin gehend bedurft,
dass nicht nur „die Anwendung des nationalen
Strafrechts sowie ihrer Strafrechtspflege“
von erforderlichen Maßnahmen des S. 1
desselben Absatzes ausgenommen ist, sondern
auch insgesamt die Zuständigkeit der
Mitgliedstaaten für das Strafrecht oder die
Strafrechtspflege unberührt bleiben soll.
Vor diesem Hintergrund bietet sich bei
einer der nächsten Vertragsrevisionen eine
Berichtigung des missglückten Ausdrucks in
Art. 280 Abs. 4 S. 2 EG an. Die
Unberührtheitsklausel sollte dann von den
Mitgliedstaaten dahin gehend korrigiert
werden, dass durch Maßnahmen im Sinne des
Satzes 1 nicht die Zuständigkeit der
Mitgliedstaaten für das Strafrecht oder
ihrer Strafrechtspflege berührt werden darf.
Eine Klarstellung würde ferner die sich
bereits in zahlreichen sekundärrechtlichen
Verordnungen befindliche[cv]
und seit jeher gängige Formulierung bringen,
dass die zu beschließenden Maßnahmen des
ersten Satzes „nicht strafrechtlicher Natur“
sind. Ansonsten könnte sich die von
Hefendehl[cvi]
geäußerte Befürchtung, dass sich die
Brüsseler Krake nunmehr das Strafrecht
einverleiben könnte, bewahrheiten. Diese
Gefahr muss jedenfalls für den Schutz der
finanziellen Interessen der EG gelten, da
vor dem Hintergrund des enormen
Missbrauchsausmaßes und der stark
differierenden Strafvorschriften ein hohes
Bedürfnis an einheitlichen strafrechtlichen
Normen besteht.
IV. Fazit
Der Europäische Gerichtshof hat sich in
seiner Entscheidung vom 13.9.2005 erstmals
eindeutig für eine umfassende Kompetenz der
Organe der EG zur Harmonisierung des
Strafrechts der Mitgliedstaaten
ausgesprochen. Zwar ist damit der Weg für
eine „Totalharmonisierung“ der
innerstaatlichen Strafgesetzbücher noch
nicht geebnet, da diese Strafrechts-kompetenz
der EG dem EuGH zufolge unter dem Vorbehalt
der Notwendigkeit steht. Den Auffassungen,
dass vor allem die Unberührtheitsklausel des
Art. 280 Abs. 4 S. 2 EG eher gegen
strafrechtliche Kompetenzen der EG zur
effektiven Gewährleistung des Schutzes der
Finanzinteressen der EG spreche, ist der
EuGH damit nicht gefolgt. Auch mit der
historischen Auslegungsmethode, aus der sich
ergeben hätte, dass die
Unberührtheitsklausel sehr wohl eine
Konsequenz der Abneigung der Mitgliedstaaten
gegen europäisches Strafrecht war,[cvii]
befasste sich der EuGH nicht. Im Gegenteil
argumentiert der Europäische Gerichtshof
sogar mit der Unberührtheitsklausel des Art.
280 Abs. 4 S. 2 EG-Vertrag, um letztlich
strafrechtliche Harmonisierungsbestrebungen
der EG abzuleiten.
Bedauerlicherweise hat sich der EuGH in
seiner grundlegenden Entscheidung ebenfalls
nicht mit dem gewichtigsten, gegen eine
Strafrechtskompetenz vorgebrachten Argument
befasst, Strafrechtsbestimmungen könnten
aufgrund des Demokratiedefizits innerhalb
der Europäischen Gemeinschaft nicht
ausreichend demokratisch legitimiert werden.[cviii]
Da der Europäische Gerichtshof in anderen
Verfahren bereits ausdrücklich entschieden
hat, dass für bestimmte Politikbereiche und
Gesetzesvorhaben die hinreichende Mitwirkung
eines speziellen EG-Organs notwendig ist, um
der Norm die erforderliche demokratische
Legitimität zu verleihen,[cix]
kann man dem im Umkehrschluss entnehmen,
dass der Gerichtshof strafrechtliche
Richtlinien der EG zur Gewährleistung einer
einheitlichen Bestrafung offenbar für
ausreichend demokra-tisch legitimiert hält.
Im Bereich des strafrechtlichen Schutzes
der Finanzinteressen der EG wird daher
zukünftig noch reger die Frage dis-kutiert
werden (müssen), ob nunmehr sogar originäre
strafrechtliche Vorschriften der EG-Organe
im Verordnungswege kompetenzgemäß sind.[cx]
Das Urteil des EuGH vom 13.9. 2005 erweckt
den Eindruck, als ob sogar die Einführung
strafrechtlicher Verordnungen der EG zum
Schutz ihrer finanziellen Interessen nur
noch unter der Bedingung der
„Erforderlichkeit“ steht.
Endnoten:
[i] EuGH, Urt. v. 13.9.2005 – C-176/03
(Kommission/Rat) = ZIS 2006, 179.
[ii] EuGH ZIS
2006, 184 Rn. 48.
[iii] Zum
einstigen Meinungsstand mit weiteren
Nachweisen: Hecker, Europäisches Strafrecht,
2005, S. 154 f.; Satzger, Die Europäisierung
des Strafrechts, 2001, S. 393 ff.;
Dannecker, Strafrecht der Europäischen
Gemeinschaft, in Eser, Albin/ Huber, Barbara
(Hrsg.), Strafrechtsentwicklung in Europa 4,
Teil 3, Freiburg im Breisgau, 1993, S. 59;
Tsolka, Der allgemeine Teil des europäischen
supranationalen Strafrechts im weiteren
Sinne, 1995, S. 32.
[iv] Gröblinghoff,
Die Verpflichtung des deutschen
Strafgesetzgebers zum Schutz der
finanziellen Interessen der Europäischen
Gemeinschaften, 1996, S. 135 f.; Johannes,
EuR 1968, 63 (108); Moll, Europäisches
Strafrecht durch nationale
Blankettstrafgesetzgebung?, 1998, S. 258;
Oehler, Fragen zum Strafrecht der
Europäischen Gemeinschaft, in Vogler, Theo/
Herrmann, Joachim (Hrsg.), Festschrift für
Jescheck, Hans Heinrich, 2. Halbband,
Berlin 1985, S. 1399 (1408); ders., Der
Europäische Binnenmarkt und sein
wirtschaftsstrafrechtlicher Schutz, in Arzt,
Gunther u.a. (Hrsg.), Festschrift für
Baumann, Jürgen, Bielefeld 1992, S. 561
(566); Perron, in: Dörr/Dreher (Hrsg.),
Europa als Rechtsgemeinschaft, 1997, S. 135
(152); Sieber, ZStW Band 103 (1991), 957
(965, 972); Tiedemann, NJW 1993, 23 (26).
[v] Sieber, ZStW
Band 103 (1991), 957 (965).
[vi] van
Kalmthout/van der Landen, NK 1991, 15 (16).
Die Frage des Demokratiedefizits auf
Gemeinschaftsebene stellt sich hier wohl
nicht. Magiera, in: Randelzhofer u.a.
(Hrsg.), Gedächtnisschrift für Eberhard
Grabitz, 1995, S. 409 (429); Weigend, ZStW
Band 105 (1993), 774 (799).
[vii] Dazu Fromm,
Der strafrechtliche Schutz der
Finanzinteressen der EG, 2004, S. 227 ff.
[viii] Heitzer,
Punitive Sanktionen im Europäischen
Gemeinschaftsrecht, 1997, S. 150.
[ix] „4.
Richtlinie des Rates vom 25.7.1978 über den
Jahres-abschluß von Gesellschaften
bestimmter Rechtsformen“ (ABl. 1978, L 222,
S. 11 ff.), der „Richtlinie über die
Koordinierung der Reglementierungen über
Insidergeschäfte vom 13.11.1989“ (ABl. 1989,
L 334, S. 30), sowie der „Richtlinie des
Rates zur Verhinderung der Nutzung des
Finanzsystems zum Zwecke der Geldwäsche vom
10.6.1991“ (ABl. 1991, L 166, S. 77).
[x] Vgl. Art.
14 der Richtlinie 91/308/EWG des Rates
vom 10.6.1991 zur Verhinderung der Nutzung
des Finanzsystems zum Zwecke der Geldwäsche
(ABl.EG Nr. L 166, S. 77) und Art.
1 bis
3 der Richtlinie 2002/90/EG des Rates
vom 28.11. 2002 zur Definition der Beihilfe
zur unerlaubten Ein- und Durchreise und zum
unerlaubten Aufenthalt (ABl.EG Nr. L 328, S.
17).
[xi] Hefendehl,
ZIS 2006, 161 (164).
[xii] H. Satzger,
The Future of European Criminal Law Between
Harmonization, Mutual Recognition and
Alternative Solutions, Journal for European
Criminal Law, Heft 1, 2006, S. 27 ff.
[xiii] Hefendehl,
ZIS 2006, 161 (166).
[xiv] Dannecker,
in Wabnitz/Janovsky (Hrsg.), Handbuch des
Wirtschafts- und Steuerstrafrechts, 2000,
Kap. 8 Rn. 106.
[xv] Bruns, Der
strafrechtliche Schutz der europäischen
Marktordnungen für die Landwirtschaft, 1980,
S. 23; Dannecker, JZ 1996, 869 (875); ders.
(Fn. 14), Kap. 8 Rn. 110; ders., in Leitner
(Hrsg.), Aktuelles zum Finanzstrafrecht:
Schutz der Finanzinteressen der EU im
allgemeinen Strafrecht und im
Finanzstrafrecht, 1999, S. 9 (17); Delmas-Marty,
ELR 1998, 87 (88); dies., Union Européenne
et Droit Pénal, 1997, S. 607; Fischler, ÖJZ
1997, 521; Johannes, Neue Tendenzen im
Strafrecht der Europäischen Gemeinschaften,
RIDP 1971, 82 (83); Lenaerts, EuR 1997, 17
(20, Fn. 14); Lührs, wistra 1999, 89 (90);
Magiera, in: Grabitz/Hilf, Das Recht der
Europäischen Union, 2000, 14.
Ergänzungslieferung, Stand: Oktober 1999,
Art. 209a Rn. 5, ders., in Wendt (Hrsg.);
Der Schutz der finanziellen Interessen der
Europäischen Union, Festschrift für Friauf,
Karl Heinrich; Staat, Wirtschaft, Steuern;
1996, S. 13 (19); Nuutila, in: Huber
(Hrsg.), Das Corpus Juris als Grundlage
eines europäischen Strafrechts.
Internationales Kolloquium in Trier 1999,
2000, S. 177; Otto, Jura 2000, 98 (100);
ders., in: Huber (Fn. 15), S. 141 (143);
Pache, Der Schutz der finanziellen
Interessen der Europäischen Gemeinschaften,
1994, S. 65; Perron (Fn. 4), S. 135 (144);
Pühs, Der Vollzug von Gemeinschaftsrecht,
1997, S. 269 Fn. 357; Rechnungshof der
Europäischen Gemeinschaften, in F.A.Z. v.
17.2.1995, S. 15; Reisner, Die Strafbarkeit
von Schein- und Umgehungshandlungen in der
Europäischen Gemeinschaft, 1995, S. 7; Rump,
in Leitner (Fn. 15), S. 75 (77); Sieber, RPS
1996, 357 (358); Spinellis, KritV 1999, 141;
Tiedemann, in Gamm/Raisch/Tiedemann (Hrsg.),
Festschrift für Gerd Pfeiffer, Strafrecht,
Unternehmensrecht, Anwaltsrecht, 1988,
S. 101 (104); Vervaele, Fraud against the
Community, 1992, S. VII; ders., RSCDPC 1990,
29 (30); Waldhoff, in Calliess/ Ruffert,
Kommentar des Vertrages über die Europäische
Union und des Vertrages zur Gründung der
Europäischen Gemeinschaft, 1999, Art. 280 Rn.
1; Wolffgang, in Ehlers, Dirk u.a. (Hrsg.),
Rechtsfragen der Europäischen
Marktordnungen, Köln 1998, S. 209 (212).
Wägenbaur, EuZW 1996, 450 (451) schätzt das
Verhältnis von festgestelltem zum wahren
Schädigungsumfang auf eins zu zehn.
[xvi] Fromm (Fn.
7), S. 21 ff.
[xvii] EuGH ZIS
2006, 182 Rn 27.
[xviii] Griese,
EuR 1998, S. 462 (476); Schröder Europäische
Richtlinien und deutsches Strafrecht, 2002,
S. 146. Trotz der neuen EuGH-Entscheidung
vom 13.09.05 bleibt auch Dannecker, ZIS
2006, 309 (313) bei dieser Auffassung.
[xix] EuGH Slg.
1981,
2595 = NJW 1982,
504 Rn. 27 – „Casati“, und Slg. 1998, I-3711
= EuZW 1998,
569 Rn. 19 m. Anm. Abele = NStZ 1999,
141 m. Anm. Gless – „Lemmens“
[xx] Hierzu
Fromm (Fn. 7), S. 68 ff.
[xxi] Dannecker,
Jura 1998, 79 (80); ders. (Fn. 14), Kap. 8
Rn. 41; Heitzer (Fn. 8), S. 144; Kathrein,
ÖJZ 1994, 785 (793); Kuhl, in: Henke
(Hrsg.), Hemmnisse und Sanktionen in der
Europäischen Union, 1996, S. 149 (157); Zott,
Der rechtliche Rahmen der innen- und
justizpolitischen Zusammenarbeit in der
Europäischen Union, 1999, S. 72.
[xxii] Brübach,
Die Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten der
Europäischen Union auf dem Gebiet Inneres
und Justiz, 1997, S. 128; Hailbronner,
Handkommentar zum Vertrag über die
Europäische Union (EUV/ EGV), 7. Lieferung,
Nov. 1998, Köln u.a. 1998, Art. K, Rn 15.
[xxiii] Cremer,
in Calliess/Ruffert (Fn. 15), Art. 47 EU Rn.
1; Pache, in Grabitz/Hilf (Fn. 15), Art. M
EUV Rn. 23.
[xxiv]
Denkschrift der Bundesregierung zum Vertrag
von Amsterdam, in BT-Drs. 13/9339, S. 159;
BR-Drs. 784/97, S. 159. Auf die Große
Anfrage der CDU/CSU-Fraktion (Drs. 14/ 1774)
bestätigte die neue Regierung diese
Auslegung des EG/EU-Vertrages (Drs.
14/4991). Allerdings wird nunmehr eine
Angleichung von Rechtsvorschriften für
möglich erachtet. Näher zur Großen Anfrage
und den Antworten der Regierung Krekeler,
StraFo 2002, 50 f.
[xxv] Gosalbo
Bono, RTDE 1997, 769 (797); Kienle, in
Bergmann/Lenz, Der Amsterdamer Vertrag, Köln
1998, Kap. 8 Rn. 20; Soulier, RSCDPC 1998,
237 (251).
[xxvi] Albrecht/Braum,
ELR 1999, 293 (298); Chavaki, ZEuS 1999, 431
(465); Eisele, Jura 2000, 424 (429); ders.,
Jura 2000, 896 (898); Fijnaut, TvS 1998, 988
(1024); Gärditz, wistra 1999, 293; Geiger,
EG/EU-Vertrag, Kommentar, 3. Aufl. 2000,
Art. 280 Rn. 2, 3; Gleß, DRiZ 2000, 365 („
... dass überall dem Gesetz ein Genüge
geschehe“); Griese, EuR 1998, 462 (476);
Haguenau-Moizard, RMC 1998, 240 (251);
Kaiafa-Gbandi, KritV 1999, 162 (167); dies.,
in: Huber (Fn. 15), S. 91 (99); Kühl, Der
Beitrag der Strafrechtswissenschaft zur
Europäisierung des Strafrechts, in G. Köbler
u.a. (Hrsg.), Festschrift für Alfred
Söllner, Europas universale
rechtsordnungspolitische Aufgabe im Recht
des dritten Jahrtausends, 2000; S. 613
(616); Labayle, RTDE 1997, 813 (858);
Müller-Gugenberger, in ders./Bieneck
(Hrsg.), Handbuch des Wirtschaftsstraf- und
Ordnungswidrigkeitenrechts, 3. Auflage,
2000, § 5 Rn. 63; Musil, NStZ 2000, 68;
Nuutila (Fn. 15), S. 177 (182); Pieth, in
ders. u.a. (Hrsg.), Korruption im
internationalen Geschäftsverkehr, 1999, S.
343; Satzger, StV 1999, 132; ders., ZRP
2001, 549 (552); ders. (Fn. 3),STREICHEN;
Siano, Betrugsbekämpfung zum Schutz der
finanziellen Interessen der EU unter
besonderer Berücksichtigung der UCLAF, 1999,
S. 51; Soulier, RSCDPC 1998, 237 (251);
Störbeck, DRiZ 2000, 481 (487); Waldhoff (Fn.
15) Art. 280 Rn. 3; Wattenberg, StV 2000, 95
(193); Zeder, in Leitner (Fn. 15), S. 57
(63); de Zwaan, in Vervaele (Hrsg.),
Transnational Enforcement of the Financial
Interests of the European Union, 1999, S. 13
(25).
[xxvii] EuGH ZIS
2006, 185 Rn. 52.
[xxviii]
Bourlanges (PPE), zum Thema: Strafverfolgung
zum Schutz der finanziellen Interessen der
Union, in Verhandlungen des Europäischen
Parlaments im März/April 1998, Nr. 4-517, S.
59 (63); Entwurf einer Stellungnahme des
Ausschusses für Haushaltskontrolle für den
Ausschuss für konstitutionelle Fragen vom
13.1.2000, D.; Schröder (Fn. 18), S. 146.
[xxix]
Dannecker, in Leitner (Fn. 15), S. 9 (40);
Tiedemann, AGON 1997, Nr. 17, S. 12; ders.,
GA 1998, 107 (108); Ulrich, Kontrollen der
EG-Kommission bei Wirtschaftsbeteiligten zum
Schutz der finanziellen Interessen der
Gemeinschaft, 1999, S. 181.
[xxx] Berg/Karpenstein,
EWS 1998, 77 (81); Feit, Das System zum
Schutz der finanziellen Interessen der
Gemeinschaft im Ausfuhrerstattungsrecht,
Münster, Diss. 2001; S. 113; Tiedemann, AGON
1999, Nr. 23, S. 7; Ulrich, EWS 2000, S. 137
(147); ders., ZfZ 1998, 176 (179); Wolffgang/
Ulrich, EuR 1998, 616 (644); Wolffgang, in
Ehlers u.a. (Hrsg.), vgl. Fn. 15, S. 209
(241).
[xxxi] Satzger,
Die Europäisierung des Strafrechts, Kap. 2.
B. IV. 3) b) (3); ders., ZRP 2001, S. 549
(553).
[xxxii] Satzger
(Fn. 3), S. XXX Kap. 2. B. IV. 3) b) (3).
[xxxiii] Satzger
(Fn. 3), S. XXX Kap. 2. B. IV. 3) b) (3).
[xxxiv] Gosalbo
Bono, RTDE 1997, 769 (797); Kienle (Fn. 25),
Kap. 8 Rn. 20; Waldhoff (Fn. 15), Art. 280
Rn. 19; White, Protection Of The Financial
Interests Of The E.C., The Fight Against
Fraud And Corruption, 1998, S. 190, 191,
196; dies., AGON 1997, Nr. 16, S. 3 (5).
[xxxv]
Denkschrift der Bundesregierung zum Vertrag
von Amsterdam, in BT-Drs. 13/9339, S. 159;
BR-Drs. 784/97, S. 159; Hetzer,
Kriminalistik 2000, 782 (787). A.A. Hecker,
in: Lenz (Hrsg.), EG-Vertrag Kommentar,
1999, Art. 280 Rn. 2; Petite, R.M.U.E. 1997,
17 (35); Satzger (Fn. 3), S. XXX Kap. 5. C.
II. 2) b) (3). Ähnlich der Europäische
Rechnungshof, „Sonderbericht 8/98 über die
mit der Betrugsbekämpfung befassten
Dienststellen der Kommission, insbesondere
die Einheit für die Koordinierung der
Betrugsbekämpfung UCLAF, zusammen mit den
Antworten der Kommission“, in ABl. 1998, C
230, S. 1 (5, Ziff. 2.10.), der nach
Einführung des Art. 280 EG die Möglichkeit
für „eine Gemeinschaftsaktion zur Abstimmung
der einzelstaatlichen Strafrechtsordnungen“
sieht.
[xxxvi] So
Satzger, ZRP 2001, 549 (553 f.).
[xxxvii] VO Nr.
28, in ABl. 1962, S. 1277.
[xxxviii] VO Nr.
188/64 (EWG), in ABl. 1964, S. 3634.
[xxxix] Diese
bestimmten wörtlich übereinstimmend: „Für
die Verfolgung von Zuwiderhandlungen gegen
Absatz 1, insbesondere die Verletzung von
Geschäfts- und Betriebsgeheimnissen, gelten
die Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten
für innerstaatliche Erhebungen“.
[xl] § 13 des
deutschen Gesetzes über die Statistik für
Bundeszwecke a.F. (vgl. BGBl. 1953, S. 1314)
lautete: „Wer ein Geschäfts- oder
Betriebsgeheimnis, das ihm bei seiner
Tätigkeit aufgrund dieses Gesetzes
anvertraut worden oder sonst bekanntgeworden
ist, unbefugt offenbart oder verwertet, oder
wer eine nach den Vorschriften dieses
Gesetzes geheimzuhaltende Tatsache unbefugt
offenbart, wird mit Gefängnis bis zu sechs
Monaten und mit Geldstrafe oder mit einer
dieser Strafen bestraft.“
[xli] ABl. 1994,
L 178, S. 43.
[xlii] Art. 10
IV UA 1 der VO 1681/94 vom 11.7.1994 lautet:
„Die in welcher Form auch immer aufgrund
dieser Verordnung übermittelten oder
erhaltenen Angaben fallen unter das
Berufsgeheimnis und genießen den Schutz, der
für ähnliche Informationen nach den
einzelstaatlichen Rechtsvorschriften des
Mitgliedstaats, der diese Angaben erhalten
hat, und nach den entsprechenden für die
Gemeinschaftsorgane geltenden Bestimmungen
gewährt wird.“
[xliii] Art. 45
I UA 1 S. 2 der VO 515/97 lautet: „Sie
fallen unter das Berufsgeheimnis und
genießen den Schutz, den das innerstaatliche
Recht des Mitgliedstaats, der sie erhalten
hat, für Auskünfte dieser Art gewährt ebenso
wie denjenigen, den die entsprechenden
Vorschriften, die auf die
Gemeinschaftsinstitutionen Anwendung finden,
vorsehen.“
[xliv] ABl.
1997, L 82, S. 1 (14).
[xlv] BGBl.
1953, S. 1314 ff.
[xlvi] Vgl. §
15a StatGes a.F. (Abschnitt VII a, in BGBl.
1966 I, S. 682): „Die §§ 10 bis 15 sind auch
auf statistische Erhebungen anzuwenden, die
durch eine Verordnung der Europäischen
Wirtschaftsgemeinschaft oder der
Europäischen Atomgemeinschaft angeordnet
sind. Dies gilt für die §§ 13-15 auch dann,
wenn die Auskunftspflicht oder
Geheimhaltungspflicht in einer Verordnung
der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft
oder der Europäischen Atomgemeinschaft oder
in einem hierzu erlassenen
Durchführungsgesetz bestimmt ist.“
[xlvii] BT-Drs.
V/ 734. BR-Drs. 166/66 und BR-Drs. 207/66.
[xlviii] Dazu
Böse, Strafen und Sanktionen im Europäischen
Gemeinschaftsrecht, 1996, S. 115.
[xlix] Johannes,
EuR 1968, 63 (109 f.).
[l] Johannes,
EuR 1968, 63 (109 f.). Auch Pühs, Der
Vollzug von Gemeinschaftsrecht, 1997, S.
281, hält eine Kompetenz zur „mittelbaren
bereichsspezifischen Strafrechtsetzung“ der
EG für gegeben.
[li] Bruns, Der
strafrechtliche Schutz der europäischen
Marktordnungen für die Landwirtschaft, Diss.,
1980; S. 91; Dieblich, Der strafrechtliche
Schutz der Rechtsgüter der Europäischen
Gemeinschaften, Diss., 1985, S. 245 ff.;
Eisele, Jura 2000, 896 (900); Everling, NJW
1967, 465 (470 in Fn. 59); Holch, EuR 1967,
217 (227); Jescheck, Möglichkeiten und
Grenzen eines europäischen Strafrechts, in
Kohler, Jürgen (Hrsg.), Ehrenpromotion von
Hans-Heinrich Jescheck, 1997; S. 17 (24);
Jokisch, Gemeinschaftsrecht und
Strafverfahren, Diss., 2000, S. 88; Oehler,
in: FS Jescheck, Fn. 4, S. 1399 (1407);
Winkler, Die Rechtsnatur der Geldbuße im
Wettbewerbsrecht der Europäischen
Wirtschaftsgemeinschaft, Diss., 1971; S.
10, 57 Fn. 298.
[lii] Tiedemann,
AGON 1999, Nr. 23, S. 7.
[liii] AGON
1999, Nr. 23, S. 7.
[liv] So Art. 1
UA 2 der „VO (Euratom/EG) 2185/96 des Rates
betreffend die Kontrollen und Überprüfungen
vor Ort durch die Kommission zum Schutz der
finanziellen Interessen der Europäischen
Gemeinschaften vor Betrug und anderen
Unregelmäßigkeiten“.
[lv] Vgl. Art.
19 VO Nr. 11, in ABl. 1960, S. 1121 (1126);
Art. 15 IV VO Nr. 17, in ABl. 1962, S. 204
(210); Art. 22 IV VO Nr. 1017/68, in ABl.
1968, L 175, S. 1 (11); Art. 14 IV VO 4064/
89, in ABl. 1989, L 395, S. 1 (9); Ber., in
ABl. 1990, L 257, S. 13 (22).
[lvi] ABl. 1960,
S. 1121 (1126).
[lvii] ABl.
1962, S. 204 (210).
[lviii] ABl.
1968, L 175, S. 1 (11).
[lix] ABl. 1989,
L 395, S. 1 (9); Ber., in ABl. 1990, L 257,
S. 13 (22).
[lx] Vgl. statt
vieler Rs. 205/84 („Kommission ./.
Deutschland“), in Slg. 1986, S. 3755 (3812
Rn. 62); Rs. C-90/90 und C-91/90 („Neu
u.a.“), in Slg. 1991, S. I-3617 (3637 Rn.
12).
[lxi] Anweiler,
Die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der
Europäischen Gemeinschaften, 1997, S. 186;
Bleckmann, NJW 1982, 1177 (1179); Dumon, in:
Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften
(Hrsg.), Begegnungen von Justiz und
Hochschule am 27./28.9.1976, Vortrag Nr.
III, 1976, S. 134 f.; Kutscher, Thesen zu
den Methoden der Auslegung des
Gemeinschaftsrechts, S. 40.
[lxii] Rs. 48/75
(„Royer“), in Slg. 1976, S. 497 (510); Rs.
36/74 („Walrave“), in Slg. 1974, S. 1405
(1418 f.).
[lxiii] Dazu
Anweiler, Die Auslegungsmethoden des
Gerichtshofs der Europäischen
Gemeinschaften, 1997, S. 196 ff.
[lxiv] Rs. 1/67
(„Ciechelski ./. Caisse Régionale“), in Slg.
1967, S. 240 (250); Rs. 25/67 („Milch, Fett-
und Eier-Kontor ./. Hauptzollamt“), in Slg.
1968, S. 311 (330).
[lxv] Anweiler (Fn.
63), S. 197.
[lxvi] Zu den
Rangfragen innerhalb des Gemeinschaftsrechts
näher Krück, in: Groeben/Thiesing/Ehlermann,
Kommentar zum EG-Vertrag, 1997, Art. 164 Rn.
41; Daig/Schmidt, in
Groeben/Thiesing/Ehlermann (Fn. 66), Art.
189 Rn. 22.
[lxvii] ABl.
1960, S. 1121 (1126).
[lxviii] ABl.
1962, S. 204 (210).
[lxix] ABl.
1968, L 175, S. 1 (11).
[lxx] ABl. 1989,
L 395, S. 1 (9); Ber., in ABl. 1990, L 257,
S. 13 (22).
[lxxi] AGON
1999, Nr. 23, S. 7.
[lxxii] AGON
1999, Nr. 23, S. 7.
[lxxiii] Satzger
(Fn. 3), S. XXX Kap. 2. B. IV. 3) b) (3).
[lxxiv] Berg/Karpenstein,
EWS 1998, 77 (81); Dannecker, Der Allgemeine
Teil eines europäischen Strafrechts als
Herausforderung für die
Strafrechtswissenschaft, in Weigend, Thomas
u.a. (Hrsg.), Festschrift für Hirsch, Hans
Joachim, 1999, S. 141 (144, 147); Delmas-Marty,
in Huber (Fn. 15), S. 33 (44); Gündisch,
AnwBl. 1998, 170 (174); Hirsch, zit bei
Zieschang, ZStW Band 110 (1998), 515;
Laubenthal/Baier, GA 2000, 205 Fn. 4;
Martens, Subventionskriminalität zum
Nachteil der Europäischen Gemeinschaften,
2001, S. 113; Moll, Europäisches Strafrecht
durch nationale Blankettstrafgesetzgebung?,
1998, S. 7, 11; Tiedemann, ZStW Band 110
(1998), 497 (499); ders., AGON 1997 Nr. 17,
S. 12 (13); ders., AGON 1999, Nr. 23, S. 7;
ders., Der Allgemeine Teil des Strafrechts
im Lichte der europäischen
Rechtsvergleichung, in Eser, Albin u.a.
(Hrsg.), Festschrift für Lenckner, Theodor,
1998, S. 411 (415); ders., GA 1998,
107 (108); Wolffgang, in: Ehlers u.a.
(Hrsg.), Fn. 15, S. 265; Zuccalà, zit. bei
Fülber, ZRP 2002, 177 (178); sowie bei
Weidemann, ZStW 114 (2002), 206 (211);
vorsichtig dagegen noch Jung, JuS 2000, 417
(420).
[lxxv]
„Entschließung des Europäischen Parlaments
zur Strafverfolgung zum Schutz der
finanziellen Interessen der Union“ (EP Dok
A4- 0082/98), in ABl. 1998, C 138, S. 61
(62, Ziff. H. I.). Vorsichtiger noch Kühne,
Strafprozessrecht 5. Auflage, 1999, Rn. 54
Fn. 29.
[lxxvi]
Tiedemann, AGON 1997, Nr. 17, S. 12; Picotti,
in Huber (Fn. 15), S. 291 (302, Fn. 26).
[lxxvii]
Tiedemann, AGON 1997, Nr. 17, S. 12.
[lxxviii]
Tiedemann, a.a.O.
[lxxix]
Dannecker (Fn. 14), Kap. 8 Rn. 33; Schoo, in
Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, 2000, Art.
280 EG Rn. 24; Wolffgang/Ulrich, EuR 1998,
616 (644); Wolffgang (Fn. 15) in Ehlers u.a.
(Hrsg.), S. 209 (241); Ulrich, Kontrollen
der EG-Kommission bei Wirtschaftsbeteiligten
zum Schutz der finanziellen Interessen der
Gemeinschaft, Diss., 1999, S. 181; ders.,
EWS 2000, 137 (147).
[lxxx] Gündisch,
AnwBl. 1998, 170 (174).
[lxxxi] Dazu
Schröder (Fn. 18), S. 149.
[lxxxii] Fn. 18,
S. 150.
[lxxxiii]
Bieber, in: ders./Ress (Hrsg.), Die Dynamik
des Europäischen Gemeinschaftsrechts, 1987,
S. 283 (297); Streinz, Europarecht, 4.
Auflage, 1999, Rn. 132.
[lxxxiv]
Betrugsbekämpfung, Jahresbericht 1997, S.
56; Brübach (Fn. 22), S. 122; Griese, EuR
1998, 462 (475); Kuhl/Spitzer, EuZW 1998, 37
Fn. 5; Ulrich, EWS 2000, 137 (140 in Fn. 44;
147); Waldhoff (Fn. 15), Art. 280 Rn. 16.
Magiera (Fn. 15), Art. 209a Rn. 13, ders.,
in FS Friauf (Fn. 15), S. 13 (25) und
Ulrich, Kontrollen der EG-Kommission bei
Wirtschaftsbeteiligten zum Schutz der
finanziellen Interessen der Gemeinschaft,
Diss., 1999, S. 69, sahen schon zur Zeit des
Art. 209a EGV in der Maastrichter Fassung
eine konkurrierende Zuständigkeit für die
Bekämpfung von Betrügereien für gegeben.
[lxxxv] Art.
130t EGV lautete: „Die Schutzmaßnahmen, die
aufgrund des Art. 130s getroffen werden,
hindern die einzelnen Mitgliedstaaten nicht
daran, verstärkte Schutzmaßnahmen
beizubehalten oder zu ergreifen. Die
betreffenden Maßnahmen müssen mit diesem
Vertrag vereinbar sein. Sie werden der
Kommission notifiziert.“
[lxxxvi] Art.
118a Abs. 3 EGV lautete: „Die auf Grund
dieses Artikels erlassenen Bestimmungen
hindern die einzelnen Mitgliedstaaten nicht
daran, Maßnahmen zum verstärkten Schutz der
Arbeitsbedingungen beizubehalten oder zu
ergreifen, die mit diesem Vertrag vereinbar
sind.“
[lxxxvii] Art.
100a Abs. 5 EGV lautete: „Die vorgenannten
Harmonisierungsmaßnahmen sind in geeigneten
Fällen mit einer Schutzklausel verbunden,
die die Mitgliedstaaten ermächtigt, aus
einem oder mehreren der in Art. 36 genannten
nichtwirtschaftlichen Gründen vorläufige
Maßnahmen zu treffen, die einem
gemeinschaftlichen Kontrollverfahren
unterliegen.“
[lxxxviii]
Bieber (Fn. 83), S. 283 (307); Heitzer (Fn.
8), S. 169.
[lxxxix] Emmert,
Europarecht, 1996, § 16 Rn. 42.
[xc] Appel, in
Dannecker (Hrsg), Lebensmittelstrafrecht und
Verwaltungssanktionen in der Europäischen
Union, 1994, S. 165 (191); ders., DVBl.
1995, 280 (284); Böse (Fn. 48), S. 386, 391;
Grasso, Nouvelles expériences en matiére de
sanctions administratives communautaires, in
Dannecker (Hrsg), Die Bekämpfung des
Subventionsbetrugs im EG-Bereich, 1993, S.
127 (137); Heitzer (Fn. 8), S. 169; Pache (Fn.
15), S. 297.
[xci] Arg. ex
Art. 9 des „Übereinkommens über den Schutz
der finanziellen Interessen der Europäischen
Gemeinschaften“, in ABl. 1995, C 316, S. 48.
[xcii] So
offenbar Zieschang, ZStW Band 113 (2001) 255
(261), der meint, dass im Hinblick auf Art.
280 Abs. 4 S. 2 EG das nationale Strafrecht
als lex specialis vorgehe.
[xciii] Zur
Frage der drohenden Verletzung des
Grundsatzes „ne bis in idem“ bei parallel
geltenden Verbotsnormen: Appel, Verfassung
und Strafe, 1998, S. 537; Böse (Fn. 48), S.
385 ff.; de Doelder, in Vervaele (Fn. 26),
S. 31 (38 f.); Grasso (Fn. 90), S. 127 (137
f.); Delmas-Marty, CMLR 2000, 247 (252); de
Doelder/van der Hulst, SEW 1993, 722 ff.;
Lillich, Das Doppelstrafverbot bei
Kartelldelikten im deutschen Recht und im
Recht der Europäischen Gemeinschaften, 1978;
Pache (Fn. 15), S. 297; Radtke/Busch, EuGRZ
2000, 421 ff.; Schlüchter, Über das „settlement“
bei der Rückforderung von Subventionen im
Agrarbereich, in Weber, Albrecht (Hrsg.),
Währung und Wirtschaft, Festschrift für
Hahn, Hugo J., 1997, S. 465 (474).
[xciv] Eine
Regelung für Fälle des Zusammentreffens von
gemeinschaftlichen verwaltungsrechtlichen
Sanktionen bzw. Maßnahmen mit
einzelstaatlichen Strafen enthält nun Art. 6
VO (EG/Euratom) 2988/95. Näher dazu Böse (Fn.
48), S. 385; Corstens/Pradel, European
Criminal Law, 2002, 573; Heitzer (Fn. 8), S.
170 ff.
[xcv] Fn. 3. Ihm
folgend: Pohl, ZIS 2006, 213 (219), der bei
dieser Auslegung auch nach der besprochenen
Entscheidung des EuGH vom 13.9.2005 bleibt.
Dies muss schon aus dem Grunde verwundern,
da der Gerichtshof ausführte, dass die
Unberührtheitsklausel des Art. 280 Abs. 4 S.
2 EG-Vertrag eben nicht gegen eine
bereichsspezifische Strafrechtskompetenz der
EG spricht.
[xcvi] Satzger (Fn.
3), S. XXX, Kap. 2. B. IV. 3) b) (3); ders.,
ZRP 2001, 549 (553).
[xcvii] Satzger
(Fn. 3), S. XXX Kap. 2. B. IV. 3) b) (3).
[xcviii]
Strafrechtliche Aufsätze und Vorträge II,
1905, S. 80.
[xcix] Satzger (Fn.
3), S. XXX Kap. 2. B. IV. 3) b) (3).
[c] Gosalbo
Bono, RTDE 1997, 769 (797); Kienle (Fn. 25),
Kap. 8 Rn. 20; Waldhoff (Fn. 15), Art. 280
Rn. 19; White (Fn. 34), S. 190, 191, 196;
dies., AGON 1997, Nr. 16, S. 3 (5).
[ci] Die
Verpflichtung zur Sicherstellung der
einheitlichen Sanktionierung von Verstößen
gegen überstaatliche Rechtsgüter der
Gemeinschaft sahen die sog.
„Bilanz-Richtlinie“ vom 25.7.1978 (in ABl.
1978, L 222, S. 11 ff.), die sog.
„Insider-Richtlinie“ v. 13.11.1989 (in ABl.
1989, L 334, S. 30) sowie die sog.
„Geldwäsche-Richtlinie“ v. 10.6.1991, (in
ABl. 1991, L 166, S. 77) vor. Diese
Richtlinien beließen es dabei, die
Mitgliedstaaten zur Einführung „notwendiger
Maß-nahmen“ zu verpflichten. Da dieser
Terminus auslegungsbedürftig war, besaßen
die EG-Staaten einen weiten
Umsetzungsspielraum, was auf Kosten des
eigentlichen Ziels der Rechtsakte, eine
gleichwertige Sanktionierung zu erreichen,
ging.
[cii]
Beispielhaft seien die englische,
französische, italienische, spanische und
niederländische Fassung angeführt: „These
measures shall not concern the application
of national criminal law or the national
administration of justice.“ „Ces mesures ne
concernent ni l' application du droit pénal
national ni l' administration de la justice
dans les États membres.“ „Tali misure non
riguardano l'applicazione del diritto penale
nazionale o l'amministrazione della
giustizia negli Stati membri.“ „Dichas
medidas no se referirán a la aplicación de
la legislación penal nacional ni a la
administración nacional de la justicia.“ „Deze
maatregelen hebben geen betrekking op de
toepassing van het nationale strafrecht of
de nationale rechts-bedeling.“
[ciii]
Armbrüster, EuZW 1990, 246 ff.; Grundmann/Riesenhu-ber,
JuS 2001, 529 (530); Wolf, in: Institut für
das Recht der Europäischen Gemeinschaften
der Universität Köln (Hrsg.), Zehn Jahre
Rechtsprechung des Gerichtshofes der
Europäischen Gemeinschaften, KSE Bd. 1,
1965, S. 193 (194).
[civ]
Bourlanges (PPE), zum Thema: Strafverfolgung
zum Schutz der finanziellen Interessen der
Union, in Verhandlungen des EP im März/April
1998; Nr. 4 - 517, S. 59 (63).
[cv] Art. 19 VO
Nr. 11, in ABl. 1960, S. 1121 (1126); Art.
15 Abs. 4 VO Nr. 17, in ABl. 1962, S. 204
(210); Art. 22 Abs. 4 VO Nr. 1017/68, in
ABl. 1968, L 175, S. 1 (11); Art. 14 Abs. 4
VO 4064/ 89, in ABl. 1989, L 395, S. 1 (9);
Ber., in ABl. 1990, L 257, S. 13 (22).
[cvi] ZIS 2006,
S. 161 (167).
[cvii] Fromm (Fn.
7), S. 273-286. Die historische
Auslegungsmethode ist durchaus umstritten
und wird nur als Hilfsmittel zur Ausdeutung
des Gemeinschaftsrechts herbeigezogen.
[cviii] Fromm (Fn.
7), S. 227-270, unter dem Aspekt des
allgemeinen Rechtsgrundsatzes „nulla poena
sine lege parlamentaria“.
[cix] EuGH
(„Parlament ./. Rat“), NVwZ 1999, 1212 (1213
Rn. 14).
[cx] Zu dieser
Frage umfassend: Fromm (Fn. 7).
* Die Erstveröffentlichung des Beitrages erfolgte in der
ZIS. Die
Informationen stellen eine erste Information dar, können
aber eine individuelle Beratung zu einem konkreten
Sachverhalt nicht ersetzen. Bitte nehmen Sie dazu
Kontakt
mit uns auf.
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